（二）土地流转市场和价值评估、维权机制尚未完善。一是农村土地流转市场还不完善。该县虽然成立了县乡两级土地流转服务中心，但由于土地承包经营权流转工作尚处于摸底阶段，确权、登记、颁证等工作尚未完成，土地承包经营权不明晰，一旦发生土地纠纷，处置很难。对于金融机构而言，无证化的承包经营权导致农村土地承包经营权抵押贷款难以实施，一旦经营户出现贷款违约时，银行难以处置抵押的土地经营权，土地经营权难以变现，这是开展土地承包经营权抵押贷款业务的难题。二是尚未建立土地经营权评估机构。农村土地承包经营权价值是金融机构授信贷款额度的基础。而目前该县尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和具有专业资质的评估人员，缺乏评估流转土地承包经营权价值相应标准和操作程序，办理抵押登记手续困难，土地价值难以准确界定。同时，由于农村土地经营权价值的评估受土地承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响，实际价值评估存在一定难度，评估难导致了贷款难。三是缺乏农村土地流转中介和维权机构。由于该县目前尚无农村土地流转的中介和维权机构，对土地承包经营权处置带来一定困难，涉农金融机构在借款人出现经营风险、缺乏偿还能力时，没有中介、维权机构的参与，土地经营承包权登记缺乏法律效力，金融机构债权难以得到保护。
（三）农业经营风险较高，容易导致贷款出现风险。由于农业是弱质产业，抗御自然灾害的能力较差，具有高风险特征，在农业生产和经营的过程中，因受资源条件、自然环境、市场因素等不利因素影响，土地流转后，自然风险和市场风险等对农业造成的危害将加大。由于现阶段农业保险业务尚未展开，目前尚未形成农村风险补偿机制，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将给开展土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。
三、推进农村土地承包经营权抵押贷款对策建议
面对人口城镇化、经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素的流转为基础的农村土地承包经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困忧，如何逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。
（一）完善农村土地法律框架，明确土地承包经营权抵押范畴。为使农民土地承包权益具体化、法制化，确保现有土地承包关系保持稳定和长久不变，为农村土地金融制度奠定法律保障。一是建议修订、完善相关法律法规和政策。从法律上明确农村土地的担保物权性质，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资。二是完善土地承包经营权登记和承包经营权证书制度。明确土地管理部门职责，规范权证发放和抵押登记环节，对土地承包经营权抵押进行登记管理，通过完善登记公示系统，将抵押登记信息及时的向社会公布，维护抵押登记的权威性，对擅自处置已抵押登记经营使用权的，制定相应的制裁措施，真正将土地承包经营权登记和权证书制度落实到农户、落实到地块，提高其公信力，为金融机构实施金融制度和服务产品创新、开办推广抵押贷款业务提供产权基础。
（二）建立完善农村土地市场评估配套机制，为农村土地承包经营权流转提供服务。一是完善农村土地经营权流转市场。建议政府成立功能齐全的交易中心和土地经营权仲裁机制，设立县、乡、村土地流转服务机构，明确其相关职责，为农村土地经营权流转提供配套服务。如土地流转供求登记和信息发布、接受供求双方质询、协调供求双方有关事宜、落实契约关系、办理合同签证手续、对土地流转跟踪服务、调节纠纷、协调供求关系，维护土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益等。二是建立农村土地价值评估专业机构。通过制定完善”农村土地经营权价值评估管理办法“，引入具有权威的专业中介机构和专业人才对农村土地经营权抵押价值进行准确评估，合理确定农村土地价值。政府部门应组建独立的土地流转评估中心，培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估，为金融机构开展农村土地承包权抵押贷款创造条件。三是建立农村土地流转中介机构。充分发挥土地流转中介机构的作用，为土地流转提供合同、法律、竞价、纠纷等服务，使涉农金融机构能够及时通过土地流转中介服务机构，将抵押的土地承包经营权进行流转变现。
（三）完善农业生产保障机制，降低土地承包经营权抵押贷款风险。政府财政部门建立专门的贷款损失保障或风险补偿机制。在贷款发生违约、金融机构实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，弥补金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险；利用农村担保机构分担抵押贷款风险。如依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为抵（质）押贷款提供担保，实现贷款风险分散。
（作者为山东省商河县农村信用合作联社理事长 肖建华）
（作者为山东省商河县农村信用合作联社理事长 肖建华）
