对社会关注的工商企业下乡问题，《意见》明确，在鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代农业的同时，对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。
通过三权分置引导土地流转
据了解，此次出台的《意见》将是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。
据韩长赋介绍，《意见》的着眼点主要有以下几个方面：在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局；大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。
韩长赋说，当前在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟，“实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。最终让农业经营有好的效益，让农民成为体面的职业，培养多种新型农业经营主体。”
《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。其次，要保障好土地承包权。同时，要放活经营权。
为此，《意见》提出了三个方面的措施，其中包括建立新型职业农民制度，培育新的种地人，“鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营等。”
坚守土地流转底线
近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰介绍，近几年农业领域中普遍出现了地方政府支持、扶持资本下乡的情况，流转土地面积越大，财政补贴越多，严重忽视了当前仍然耕种绝大多数土地的经营自家承包地的普通农民。
“如果不重视分散的普通农户的需求，而将主要资源、政策、话语都服务于所谓新型经营主体，就可能在服务新型农业经营主体的过程中进一步削弱当前为普通农户提供的限度的生产服务，从而导致普通农户的破产。”贺雪峰表示。
韩长赋说，随着流转规模的扩大，土地流转也呈现出主体多元、形式多样的发展态势。流入方仍以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比重逐步上升。“在土地流转过程中，存在着地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益的现象，有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，‘非粮化’、‘非农化’问题比较突出。”对此，中央曾多次明确表示，鼓励和支持流转土地用于粮食生产，遏制“非粮化”，严禁“非农化”。决不允许借土地流转之名搞非农建设。
针对上述问题，《意见》提出了四个方面的具体措施，其中重要一点是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥；要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产；严格规范土地流转行为；尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
