中国农业保险发展改革路径

中国金融四十人论坛成员陈文辉

 

　　中国农业保险发展改革方向

 

　　今年国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式，为我国农业保险的发展明确了新方向，提供了新机遇，注入了新动力。

 

　　未来一个时期，我国农业保险要着力从以下四个方面完善机制体制：一是提高农业保险服务能力，进一步扩大农业保险的覆盖面，提高保障水平，拓宽服务领域。二是加大政策扶持力度，加强财税政策扶持，加大涉农金融支持力度，完善农业保险政策支持体系。三是完善风险防范机制，强化保险机构风险管控，健全农业保险再保险体系，建立健全多方参与、风险共担、多层分散的大灾风险分散机制。四是加强监督管理，强化市场监管，维护参保农户合法权益，着力构建规范有序、服务优良、适度竞争的市场体系。

 

　　基础路径：完善管理体制

 

　　完善管理体制是农业保险发展改革的基础和保障。完善管理体制既要实现“横向多部门的协同推进”也要实现“纵向多层级的政府引导”，同时还要建立保障农户充分参与的农险决策和监督机制。

 

　　首先，要充分认识和理解政府与市场的关系。

 

　　要以法治思维明确政府权力边界。“法无明文规定无权力”，要通过立法来限制政府在农业保险中的权力边界。在农业保险中，政府主要承担社会管理、协调组织、政策引导和市场监管职能，发挥“引导”而非“主导”作用。要进一步完善农业保险立法，加快《农业保险条例》配套制度建设，依法规范地方政府行为，做出明确监管规定并明确责任机构，“监管真空”。

 

　　要确保企业经营自主权。保险企业应发挥风险管理、防灾防损等专业优势，做到以下几点：，加强管理，完善企业经营管理体制。确保强农惠农富农政策落实到位，做到让农民安心，让政府放心。第二，强化创新意识，加强产品创新和服务创新力度，为农民提供更多更好的保险服务，吸引更多的农民参保。第三，完善内部考核机制，加大对农险的投入，特别是基层服务网络建设，解决农村金融保险服务“最后一公里”难题。第四，提高法律意识和合规意识，规范经营管理。保险企业应该具有“底线”意识，牢固树立守法合规观念，确保规范经营。

 

　　当前我国农业保险基层服务体系有两种模式，一是自建模式，即保险公司通过在乡镇设立营销服务部的方式延伸服务网络。二是协办模式，即保险公司与基层乡镇联合设立农业保险服务站，聘请基层农林干部或乡村干部担任协保员，协助开展承保、理赔服务。短期来看，第二种模式成本较低，发展迅速，但链条长、环节多、管控难度大，且权责不清。从长期来看，应鼓励、引导保险机构加大投入，拓展基层服务网络，提高服务能力。

 

　　其次，要理顺政府部门之间的关系以及各级政府之间的关系。

 

　　各部门职责应当明确，避免出现职能交叉重复。《农业保险条例》对于各部门的职能规定弹性较大。应在《农业保险条例》规定的基础上进一步细化，明确各部门管理和监管职责，建立完善协调合作机制，在此基础上，按《农业保险条例》第四条第二款规定，建立信息共享机制，共同推进农业保险工作。

 

　　加强监管的关键首先是理顺监管体制，思路有两条：一是改变目前多部门分散监管模式，建立统一的农业保险监管体制，只有一家或两家负责农业保险监管，对于保险业务难以涵盖的内容，授权监管部门延伸监管。二是继续维持目前这种多部门分散监管格局，建立一个协调机构，共同研究制定监管政策。同时，针对监管力量严重不足的问题，要大幅增加农险监管人员的编制配备，对农险监管予以人力保障。

 

　　理顺性农业保险政策设计必须坚持统一制度框架与分散决策相结合的原则。由中央政府（或保险监管部门）制定一个指引或提出原则要求，列明农业保险制度中必不可少的制度要素，例如，设立省级农险管理和协调机构，确定本省农业保险经营模式，制定本地农业保险支持政策，建立本地的农业保险大灾风险分散机制，对基层（特别是县和县以下政府和涉农部门）农业保险协办业务有关事项进行规定等，明确政策框架，避免因制度要素的缺失导致地方农业保险的运作出现较大偏差。

 

　　再次，必须将农民参与决策和监督作为重要的发展方向。

 

　　如果农业保险制度的三个主体——政府、公司、农民之间出现利益失衡，就会导致制度运作偏离预定目标。因此，要积极培育农民的参与意识，建立农业保险的公共需求表达、公共决策、绩效评估等民主参与机制，充分反映和尊重农民的需求偏好，并进而影响政府的决策和管理过程，实现权力制衡。

 

　　必然路径：优化运行机制

 

　　优化农业保险运行机制，农业保险的“政府市场合作”需要政府更多发挥的引导作用，保险机构更多的发挥市场作用。具体可从以下五个方面着手：

 

　　鼓励产品创新，降低交易成本。要积极探索指数保险等新型农业保险产品在中国经营的可行性。和传统的农业保险产品相比，指数保险可以有效避免道德风险和逆选择问题，并可降低交易成本，但要研究解决以下问题：如何化解基差风险？如何技术创新与制度创新为保险公司、政府以及农民所接受？是否具有较为完备的价格、气象等资料？气象站等基础设施是否齐备？等等。

 

　　支持服务渠道创新，降低对行政推动的依赖。保险公司与数亿农户打交道时，的问题是交易费用过高和道德风险难以防范。要顺应农业适度规模经营的发展趋势，充分发挥专业合作社、龙头企业等组织优势，降低经营费用，防范道德风险，服务新型农村经营组织发展。

 

　　探索农业保险组织形式创新。我国保险市场主体构成比较单调，合作制保险发展缓慢。从市场组织多元化的发展趋向考虑，在有条件的地方，可适当发展合作保险组织（例如，相互保险公司和保险合作社）。

 

　　建立适度竞争的市场机制。鉴于目前的农业保险市场并不是一个完全的市场，适当限制经营主体的数量有助于有序竞争，这与发挥市场在配置资源方面的决定性作用并不矛盾。我们应鼓励服务水平竞争而不是价格或费用竞争。因此，在一个省、直辖市和自治区内，可以允许有多家符合条件的综合或者专业性保险机构经营农业保险业务，可以在省级划分经营区域，而且有必要做出在一个县甚至一个地（市）范围内，只选择一家保险公司做同类农业保险业务的规定，还要规定在一地经营要有持续性（例如至少3年）。以鼓励保险机构持续投入的信心。

 

　　（作者系中国保监会副主席，本文为中国金融四十人论坛内部课题“中国农业保险发展改革理论与实践研究”的部分成果）