土地流转应该是鼓励和支持承包土地向“有种田能力的农民”集中,而不是向“有土地集中能力的人”集中。
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家庭农场作为我国“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营”农村基本经营制度的补充和完善,是实现农业适度规模经营的主要形式。
所谓“适度”是指家庭农场规模要有一个合理的上下限。有了上限和下限的设定,才能使家庭农场的规模处在一个适度的空间。设定下限的基本依据是保持家庭农场的收入与当地城镇居民家庭收入水平相当,并使其区别于普通农户。这一点已形成共识,各地在制订家庭农场认定和发展政策上,也都因地制宜的设定了下限标准。但是对于是否应设定家庭农场规模的上限尚未受到应有的关注。
家庭农场规模应设定一个合理的上限,这是坚持公平原则的需要,使家庭农场区别于作为企业的以雇工为主的资本农场,有利于避免和克服家庭农场发展过程中偏重大规模的倾向。
首先,家庭农场的规模涉及到家庭农场与普通农户之间的公平问题。我国农村基本经营制度从上世纪80年代初设计家庭联产承包责任制开始建立。这一政策是以公平为首要原则的,是把村集体所有的土地按人口平均承包给每一户农民,是以公平为原则赋予了每一户土地承包权,只不过是农民焕发出来的生产积极性所带来的生产效率的提高淡化了这一点。中央有关的三农政策历来强调稳定土地承包关系,这看起来是在维护农民的土地承包权,实质是在维护公平原则。中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出,坚持经营规模适度,既要注重提升土地经营规模,又要防止土地过度集中,兼顾效率与公平,不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率,确保农地农用,重点支持发展粮食规模化生产。这一原则应该一以贯之于家庭农场的政策和制度设计。
我国的基本国情是人多地少,而农业劳动力转移又是一个循序渐进的长期过程,受我国城镇化进程的制约,土地流转的速度不应该快于农业劳动力转移的速度。如果农村土地集中速度过快,普通农户就会失去承包土地的经营权,就会冲击家庭承包经营这一农业基本经营制度。在这一背景和条件下,只有一部分人有机会经营家庭农场。
承包地的流转是一种市场行为,每个农户拥有维护自己已经承包土地的承包权不受侵害的权利,对于其他农户出让的土地经营权也应有同等的承租权。政策“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”,是基于对我国现阶段三农领域的一些现实考虑,主要是土地零碎化、土地规模小影响农业技术推广的效率等家庭经营制度的负面影响日益显现,但这不等于也不能排除普通农户的承租权。如果鼓励和支持承包土地向家庭农场等新型经营主体力度过大,会损害家庭农场与普通农户之间的公平,也会损害农地配置的市场机制。
其次,家庭农场的内在逻辑和目前家庭农场政策精神决定和蕴含了其应该有规模的上限。这涉及到正确把握家庭农场发展政策实质的问题。家庭农场无论作为一般概念还是政策概念,其内涵都决定了其要义之一是以家庭成员为主要劳动力。这也就是说雇工应少于家庭务农劳动力数量。以家庭成员为主要劳动力,不但能够保障家庭经营的主体地位和优势,而且可以兼顾土地产出率和劳动生产率的匹配。这也是家庭农场区别于以雇工经营为主的资本化农场的主要特征。因此,从逻辑上看,家庭农场肯定要以家庭劳动力为主；从政策上看,也规定常年雇佣劳动力不能超过就家庭劳动力人数,这一逻辑和规定隐含了对家庭农场上限的规定。中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求,“对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持”,这是我们设计和执行家庭农场政策应把握的关键点。各地可根据当地的实际来合理确定家庭农场土地规模的上限。超出这一规模,则属于以雇工为主的资本农场,应作为以农业为经营范围的企业来登记和管理。
第三,我国土地流转政策应该是鼓励和支持承包土地向“有种田能力的农民”集中,而不是向“有土地集中能力的人”集中。从理论上看,土地流转是一种市场行为,土地经营权租赁行为的达成应该是双方真实意愿的自由表达。但从实践上,土地的流转不仅是地租这一经济因素和亲情、友情这些社会因素有关,更与在村子里的影响力有关。如果不限定家庭农场的上限,承包土地就会无限制地流入“有能力集中土地的人”手中,从而导致有机会经营家庭农场的人更少,甚至导致一部分“有种田能力的人”失去机会。这不符合发展家庭农场政策的初衷。
如果放任家庭农场的经营规模无上限扩张,还可能使资本化农场冠以家庭农场之名,既享受家庭农场的优惠,又规避对资本化农场的管理,导致工商资本利用这一渠道大规模进入农业领域。工商资本逐利的本性会带来“非粮化”、“非农化”的风险,而且其大资本的优势,也会推动土地租金的上涨,使得真正的家庭农场经营面临成本增加的困境。
综上所述,家庭农场的要义是适度规模经营,适度规模的指标应该包括雇工人数和土地规模,这个适度规模不但要有一个下限也要有一个上限,雇工人数可以不设下限。上限要根据各地实际情况(包括土地流转市场的供给情况和需求情况),综合考虑公平原则和效率原则合理确定的,否则家庭农场的发展会进入误区,背离初衷。发展家庭农场的政策导向,应当是让更多农民有机会成为农场主,家庭农场的发展主要应该是数量的增加、内在质量的提高而不是规模的扩大。雇工人数和土地规模超过上限的,不应该登记为家庭农场。
(作者系青岛农业大学中国农村发展研究院院长)
