2013年9月17日，中共中央在中南海召开党外人士座谈会，习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。
农业政策也是如此。面对这次三大主粮的价格跌落，尤其是玉米价格断崖式的跳水，有业内人士称，虽然粮食价格市场化改革跟国际接轨是大方向，但是为什么不选择平稳过渡，而是硬生生的跌落呢?此外，年初为什么不根据市场信号而做预见性的政策调整呢?2008年，临储政策出台已经有反对声音，为什么不在这一年或者接下来的一两年时间及早反思然后进行调整呢?收购价政策和临时收储政策一直在助推粮食价格稳定上升，但这本就是不可持续的。
托市收储政策导致两个“前所未有”
收购价政策始于2004年，至今已经实施11年。执行这一政策的动机源于粮食生产连年丰收，粮价面临着较大的下行压力，为避免重蹈“谷贱伤农”的老路，决定执行收购价政策预案。
从2004年开始对重点地区、重点粮食品种实行收购价政策。2005年，首次在南方部分稻谷主产区启动了稻谷收购价执行预案。2006年，部分小麦主产区启动了小麦收购价执行预案。
临时收储政策始于2008年，执行这一政策的作物是玉米。出台这一政策的背景是考虑到国内外玉米市场剧烈震荡的情况。
2008年，国际市场经历了一轮大起大落。从2006年9月到2008年6月，国际市场玉米价格上涨149%，达到历史水平，却又在金融危机爆发后快速回落，到2008年底，仅半年内价格迅速下跌48%，回到了2006年10月价格上涨前水平，随后价格开始见底回稳。
相较之下，国内玉米连续多年产大于需的格局导致国内市场比较宽松，价格下行压力不断累积。随着2008年9月新玉米的逐步上市，价格下行压力在市场上开始表现，而同期国际市场玉米价格正处于加速下跌过程中。
于是，为稳定市场，解决东北农民卖玉米难、价格下降的问题，保护农民利益和种粮积极性，决定对玉米实施临时收储政策。首批玉米临时收储计划于2008年10月下旬下达，仅计划收储500万吨。到次年2月，先后下达了四批临储计划，共收储玉米4000万吨。客观来说，在当时价格偏低的市场背景下，起初几年临储政策也确实为提升农民收入起到了较好的保障作用。
随后，大豆、油菜籽、棉花等大宗农产品也加入了临时收储政策这一行列。随着2014年中央一号文件开始取消棉花、大豆临时收储，并同步开展了目标价格补贴改革试点，到今年6月，油菜籽也退出临时储备政策，这一政策被推上了改革的风口浪尖。
执行这一政策的结果是两个“前所未有”。今年10月8日，粮食局发布《关于切实做好2015年秋粮收购和秋季储粮工作并开展专项检查》的通知称，目前我国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的政策性粮食数量之多也前所未有。
根据7月10日，农业部在官方网站公布的《对十二届人大三次会议第1480号建议的答复》，下一步将对不同品种实行差别化支持政策。对于稻谷、小麦两个口粮品种，应继续坚持收购价，但要改变价格刚性上调的市场预期，以更好地发挥市场机制作用，弱化收购价政策“保收入”功能，减少农民增收对粮食市场价格上涨的过度依赖，同时统筹运用好价格支持和补贴两个手段，保护农民利益。对于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高的品种，要注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产，调节供求，促进行业持续健康发展。
11月3日“十三五”规划建议稿提到“完善粮食等重要农产品收储制度”，这也意味着，在下一个五年规划乃至更长的时间中，收储制度将进行“完善”，用于“粮食等重要农产品”。
那么哪些可以归类到“重要农产品”行列呢?《财经日报》记者在国新办召开的新闻发布会上追问中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，他说，当然包括玉米，因为它是三大主粮之一。
至于将来是否会废除临时收储政策，陈锡文回答《财经日报》记者说，那要看时间。至少现在还没有说废除，即使将来不再执行，也一定会考虑兼顾两方面的利益，即如何发挥市场机制的作用，使得价格贴近市场，让市场发挥作用，同时还要考虑保全农民的利益。现在不论是价，还是临储价，一定程度上，都是把价格和补贴合在一起。未来的趋势是“价补”分开，这样就可以市场，农民按市场价卖粮，经营主体按市场价收粮，这样就把粮食市场搞活了。
国内外粮价倒挂背景下的政策转型
目前，中国粮食领域出现奇特的“三量齐增”，即生产量、进口量、库存量均处于历史高位。
陈锡文解释，“三量齐增”局面的出现有两个原因。一方面，生产和消费的结构不对称，存在农产品供求的结构性矛盾;另一方面，最重要的原因是国内外粮食存在价格差，具体表现在，2014年，中国粮食进口首次突破1亿吨，但其中70%以上是大豆，国产大豆只有1200多万吨，进口了7140万吨的大豆。这表明，大豆供给无法满足需求，而且这几年进口在持续增加。
陈锡文说，实际上出现这个现象的时间并不长，从了解的资料来看，大约是从2012年的秋天开始到2013年的夏天，不到一年的时间就出现了。在此之前，中国的大部分农产品，尤其是粮食作物产品并不高于国际市场。原因归结为四个方面，即国内农产品生产成本上升导致价格的提高、国际市场价格下跌、人民币兑美元汇率的上升、最近两三年的全球能源价格的暴跌导致货物海运价格的明显暴跌。
除此之外，托市收购和临储政策也对国内外价格倒挂起到了一定的推动作用。将2014年收购价于2011年粮食价格相比较，早籼稻价格提高了32.4%，中晚籼稻价格提高了29%，粳稻提高了21.1%，小麦提高了24.2%。实行临时收储的玉米和大豆，前者提高了13.1%，后者提高了20%。
将今年6月份的价格与2011年国际粮食价格比较，2011年是本世纪以来玉米价格的年份，小麦价格也是处于高位阶段。国际市场大米价格今年6月比2011年初下跌了40.4%，小麦价格比2011年价跌了39.3%，玉米价格比2011年5月份下跌了49.3%，大豆价格比2012年10月份下跌了39.2%。
陈锡文说，在这一时间段，国际市场价格下跌的幅度超过了国内同期粮食价格提升的幅度。通过这样的分析是为了说明，目前出现的中国粮价高于国际市场情况是很复杂的，不能简单的说是中国农业生产成本的提高导致价格上涨，其中有很多因素都值得进一步去分析。只有如此，才能对症下药解决问题。
不过，上海汇易咨询股份有限公司董事长、首席分析师李强对《财经日报》记者分析说，由托市收购政策和临时储备政策所带来的价格上涨长期透支了价格支撑的市场效应，这也是本次价格跌落的很大成因。粮食和保障农民收入当然非常重要，但是决不能以此为借口而阻碍下一步的深化改革步伐。
他表示，玉米的临储政策2008年开始执行，事实上在当年就已经引起了争论。玉米价格跟国际市场接轨好在有为期三年的时间表，可是油菜籽却是在今年硬生生得一步到位，跌幅达到40%，这对种植油菜籽的农民来说，冲击可想而知。
既然托市收购和临时储备政策需要调整，对于现在寄予厚望的目标价格政策，从2014年以来已经针对棉花、大豆试点执行了一年多，根据官方口径，试点结果达到了预期目的。
以棉花为例，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊对《财经日报》记者说，棉花价格已经回归了市场均衡价格，挡住了国外棉花大量进口，新疆棉纺工业原料成本下降，棉纺工业投资非常活跃。这个改革既促进了棉花全产业链的健康发展，农民又因为价补分开，种棉花的基本收益也得到保障。不过，现在正在探索进一步完善补贴的办法。
但是大豆的情况就不同了。今年东北大豆产区每亩补贴50-60元，但是农民根据往年政府的一贯承诺，即种植成本加适当利润，要求补贴350-400元才能够保证其收入不降低。如果评价一项政策是否成功的标准是改革能否给农民带来收入的提高，至少不能低于改革前的水平，那么从目前情况来看，对于豆农来说，这一改革方式仍然需要完善。
李强说，中国政府制定政策的初衷是保障农民收入，但是托市收购和临时收储政策使得财政对农业的补贴大部分都用于流转环节，最多的需要经历“田间-临时收购点-中央储备库-移库运输-用粮企业”的“四进四出”，一般也有2-3个环节，可见政策效率非常之低。其实，玉米收获以后直接进饲料厂“一进一出”就可以直接到位而利于生产。关键是政策制定者如何利用市场利益进行引导。
李强建议借鉴美国等经验，经过立法程序，授权政府有关部门通过甄别的若干商业保险机构，针对农民种植(养殖)农产品风险大的特点，实施价格损失保险(PLC)或农业风险保障计划(ARC)的农民可选择制度，就会大幅减少政府财政支出，用少得多的钱就能够实现保护农民利益的初衷，这在国外已有多年的实践。只不过就目前我国农民收入保护的法律与政策体系来说，还处在发展的初级阶段，还有很大的成长空间和很长的路要走。
