其中，优化农业生产结构和区域布局，改革完善粮食价格形成机制和收储制度，借此来改变粮食生产和市场需求不适应的状况，解决粮食流通市场功能失灵问题，成为农业工作的重中之重。
托市收购12年情势变化
1998年，中国粮食产量迎来上世纪丰产年，时年产量达到10246亿斤。但由于粮食过多、粮食流通体制性问题突出，带来了库存压力、财政亏损压力巨大，决定深化粮食流通体制改革，并明确了市场为取向的改革方向。
随着粮食市场的放开，价格信号在逐步引导供求平衡。受多种因素影响，粮食生产出现连续5年滑坡，至2003年，粮食产量为8614亿斤，比1998年减少了1600亿斤。虽然从通过国际市场进口粮食，缓解了部分压力，但涨价风波随之兴起。
2004年开始，推出了一系列粮食生产保护的政策，其中最重要的一项是开始实行托市收购制度，对短缺的重点粮食品种按照定时、定价、定区域设定收购价，为农民种粮提供托底保障。可以说，托市临储政策在调动农民种粮积极性，保障农民获得合理收益，以及成功应对国际粮食危机冲击等方面起到了关键支撑作用。政策效果非常明显，从2004年至2015年，我国粮食产量稳步提升，实现了12连增，农民收入也持续较快增长。
形势不断发生深刻变化，从2008年开始，随着农产品(000061,股吧)成本加速上升，为保障农民种粮收益，连续6年大幅提高托市临储收购价。以玉米为例，临时收储价格已由初始的0.7元/斤上涨到2014年的1.12元/斤，提高了60%。稻谷托市收购价的涨幅更大，从2008年到2014年提高了80%。但与此同时，国际市场粮价震荡下行，从2012年到2015年下跌了30-40%。我国粮食收购价格在政策支撑下渐渐脱离供求基本面，形成了所谓的“政策市”，出现产销区、国内外、原粮成品粮价格“三个倒挂”。于是，出现了政策性收购量畸高、粮食进口和走私量攀升、下游加工企业生存艰难等现象。托市政策运行了十余年亟待调整，何去何从，引起了社会各方和媒体的较大关注，近几年屡见报端。
托市量激增凸显“小马拉大车”下的收储之困
从2013年开始，我国粮食收储形势越来越复杂，最突出的是面临生产量、进口量、库存量“三量齐增”的局面。
然而，“三量齐增”，相对于需求，还是有缺口。“国内粮食的缺口只有400亿到500亿斤，但是光是一个大豆的进口就1600亿斤，说明我们的缺口里面只考虑数量是不行的。”中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在2月27日举办的“2016中国三农发展大会”上表示。
粮食“供求拼图”的错位，镇守“天下粮仓”的中储粮感受到了最直接明显的压力。
中储粮是目前国内的粮食仓储企业，其在2000年成立的初衷是管理好一定规模的中央储备粮，其仓容、人员、体系等能力也是据此设置的。自2005年，中储粮开始承担托市临储收购任务，前8年年均政策性收购量约4500万吨，占粮食商品量的20%左右，多元市场主体的贸易收购仍是粮食流通的主力，占粮食商品量的80%。
2013年以来，由于宏观形势变化、粮食价格倒挂，社会企业收购积极性大幅下挫，政策性收储成为解决农民卖粮需求的主渠道。据中储粮公开发布的数据显示，2013年政策性收购8326万吨，2014年达到1.25亿吨，2015年更是创下1.8亿吨的“天量”，以每年近50%的速度激增。越来越多的粮食不是进入市场，而是涌入库存。
据了解，除了中央储备粮由中储粮公司每年按一定比例进行动态轮换、自负盈亏外，托市临储粮的销售由有关部门负责组织，一般通过粮食批发市场公开拍卖销售，中央财政统负盈亏。记者在粮食交易中心及有关省级粮食批发市场网站公开信息中发现，由于需求不旺，加之走私进口大米及低价进口玉米替代品的严重冲击，2015年拍卖托市临储粮的成交率一般都不足10%。
一边收购激增、一边销售不畅。而中储粮目前的仓容十分有限，远远达不到政策性粮食的收购规模。作为调控载体，政策规定中储粮通过委托方式开展收储。按政策规定，在启动托市临储收购的省区，由中储粮分公司、省粮食局、农发行省分行共同确定委托收储库点，中储粮与委托库签订委托收购和储存合同。目前，实际上80%以上的托市临储粮，是由1万多个地方收储企业分散存储。在主产区，地方企业的仓房也不够用，就只能“打外垛”，东北地区露天储粮规模也高达数千万吨。
连续多年巨量收购的压力、上万家委托企业的监管压力、资金运行监控和露天储粮的管理压力等等，已经远远超过了中储粮的体系能力。前两年，人们称中储粮是“小马拉大车”，现在堪称“小马拉火车”了，严重超负荷运行。
以粮食供给侧结构性改革破解难题
业内人士表示，针对粮食供求和收储难题，中央最近已经提出了解决之道，最要紧的就是优化农业生产结构和区域布局，改革完善粮食价格形成机制和收储制度。
关于优化农业生产结构和区域布局。习近平总书记在关于“十三五”规划建议的说明中指出，“当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。“
同时，今年中央“一号文件”提出：启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。扩大粮改饲试点，加快建设现代饲草料产业体系。在确保谷物基本自给、口粮的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局。
中央对于粮食价格形成机制和收储制度改革的方向已经十分明确。
中共中央、国务院在关于推进价格机制改革的若干意见中指出，要完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定。按照“突出重点、有保有放”原则，立足我国国情，对不同品种实行差别化支持政策。
中央一号文件据此又细化了部署，要求改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。要继续执行并完善稻谷、小麦收购价政策。要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。价格要由市场来决定，价格不再承担补贴农民的功能。
许多专家认为，随着玉米价格形成机制的调整，小麦、稻谷的价格形成机制改革也要及时跟进，否则会造成各品种比价关系混乱，可能出现新的问题。
在改革到位之前，尤其今年收储压力还将有增无减。2016年小麦和稻谷收购价格已经公布，除早籼稻收购价格每斤降低2分钱外，小麦、中晚籼稻、粳稻的价格并未改变，仍维持高位，预计托市收购仍将大面积启动。
记者在基层调研发现，由于库存高企，今年南方稻麦产区仓容不足问题十分突出，虽然地方民营企业还有一些仓容，但较难落实风险防控措施，对其缺乏有效监督约束手段，如利用这些仓容，政策执行、信贷资金、财政补贴资金、储粮都将面临很大的风险。此前托市收购中此类风险事件多发已有教训，应当汲取。
业内人士建议，就今年托市收购的复杂局势，除有关部门落实腾仓并库措施外，建议强化地方政府落实粮食省长责任制，采取调动多元主体收购积极性的硬措施，缓解托市收购政策实施压力，在抓好粮食收购和流通中发挥应有作用，在改革过渡期防止农民卖粮难，为农业供给侧结构性改革奠定坚实基础。
