临时收储政策是否达到预期目的，其效果如何，是否会对玉米产业导致市场扭曲？其政策是否有继续延续的必要性？这是政府部门和学者需要思考的重要问题。本文首先对临时收储政策的出台背景进行梳理，分析临时收储政策对玉米产业的影响机理，然后分析临时收储政策对玉米产业的影响，最后据此提出有针对性的政策建议，以期为政府出台粮食保护政策提供依据。
1临时收储政策出台的背景
2008年，玉米临时收储政策是在国内外玉米市场剧烈震荡的情况下出台的。2007年之前，国内玉米供给整体偏松，甚至每年还需要出口一定量的玉米，才能实现国内玉米市场供求平衡。2007年全球粮食开始大涨，为了稳定国内粮食价格，年底开始控制玉米及其制成品的出口。2008年，我国玉米产量已经实现了“五年增”，达到1.66亿t，此时国际市场玉米价格也开始回落，另一方面，由于前几年价格偏低和畜禽疫病等影响，养殖业增长缓慢，加上玉米深加工受控，国内玉米需求增长缓慢，随着2008年9月新玉米的逐步上市，价格下行压力在市场上开始表现。在上述背景下，为稳定玉米市场，解决农民“卖粮难”、粮食价格下降以及保护农民利益和种粮积极性，决定对玉米实施临时收储政策。2008年10月，启动了玉米临时收储计划，以挽救一路下滑的玉米价格。批500万t的玉米收储计划在东北启动；12月初启动第二批500万t的收储计划，但效果不太明显，难以阻挡持续下跌的玉米行情的形成；半个月后，启动了第三批2000万t的玉米收储计划，由于大幅增加了对玉米的收购数量，东北地区50%的产量被收购，后期市场可流通量所剩无几，市场信心有所恢复，各地玉米价格跌势放缓。为了减少政策成本、提率并稳定农民预期，2009年以后的玉米临时收储计划不再采取分批下达，而是在每年下半年一次性出台当年的临时收储计划。此后，连续8年出台玉米临时收储政策。
2价格支持政策的经济学分析
假设玉米市场价格为Po，为了支持玉米生产者收入，维护农户生产玉米的积极性以及保障粮食，出台玉米价格支持政策，价格为Ps。
假设1：政府不采购市场多余玉米产品
假设2：政府确定农产品价格并收购
临时收储政策的实施效果分析
对玉米市场的影响
稳定了国内玉米市场价格
玉米临时收储政策实施以来，对于平抑玉米价格稳定玉米市场起到了明显的作用。虽然国际价格大起大落，但国内玉米价格波动较小。2007年1月—2014年8月，国内玉米产销区月均批发价格平均波动幅度分别为1.6%和1.5%，而同期国际现货和期货月均价平均波动幅度分别达到5.6%和6.3%，明显高于国内波动幅度。玉米生产者价格指数波动也相对较小。
玉米价格倒挂现象严重
首先是产区与销区价格倒挂。东北是玉米最主要的产区，华北黄淮产区次之，而南方是主要的销区，其流通格局则是自东北向华北及南方销区运输。通常情况下，东北玉米价格，华北黄淮产区次之，加上运输物流成本，南方销区玉米价格。但自临时收储政策实施以来，由于临时收储只在东北三省和内蒙古自治区实行，并且收储价格在市场出清价格之上，对东北产区托市作用直接而明显，对其他地区影响则相对较弱，在东北临时收储期间，由于华北地区价格低迷，部分粮商甚至从河北等地购买玉米运到辽宁、内蒙古乃至吉林，流向临时收储的粮库，玉米流通出现了逆向流动，价格出现了产地与销地倒挂。
其次是国内外价格倒挂严重。国外近几年玉米价格下跌趋势十分明显，而国内由于政府的托市，价格处于高位横盘，国内外价格倒挂现象较为严重。以2014年3月的新奥尔良离岸价为例，仅1.32元/kg，与同时期我国2.2元/kg的收购价相比优势十分明显，国内用户更愿选择价格更低的进口玉米，使得国内玉米在粮库大量囤积。
对玉米生产者的影响
促进了玉米产量稳定的增长
玉米临时收储政策的实施，提高了农民销售玉米的价格，有效解决了农民卖粮难且效益低下的状况，促进了农民收入的持续增长，调动了农民种粮的积极性，大力地促进了玉米产量的增长。玉米产量从2007年的15230万t增长到2014年的21564.6万t，增加了6334.6万t，增幅达41.59%。
对农民生产具有一定的误导性
首先，临时收储政策对农民产业结构调整具有一定的误导性。由于玉米具有省工省劳的特点，加之临时收储政策稳定了玉米的价格，在玉米主产区之外也快速地发展了玉米产业。玉米不仅在东北平原核心区、江淮地区等适宜区快速发展，同时也在北方农牧交错区、东北冷凉区、西北风沙干旱区等非适宜区和次适宜区大量种植，造成了局部地区灾害频发、农业用水超量、水土流失等不利情形，区域农业生态系统受到挑战。
其次，临时收储政策的出台具有一定的滞后性。收储政策一般是每年的9~11月份出台，而此时玉米已经收割。2008—2014年玉米临时收储价格处于增长的趋势，农民对玉米价格有上升的预期，因此，将继续扩大种植面积，产量也不段增长。但2015年玉米临时收储的收购价格首次下跌，且幅度相对较大，农民的利益遭受到较大的损失，特别是新型农业经营主体，他们还需要支付较高的土地流转费用。
第三，影响了农民产业结构的调整。2012年，玉米总产量达20561万t，占粮食总产量的35%，首次成为大粮食作物品种。但玉米面积的扩大和产量的增长是以其他作物生产萎缩为代价的。由于受到政府托市的影响，玉米种植效益相对较好，在东北三省出现了大量玉米代替水稻、春小麦、高粱、花生和大豆等作物的情形，其中，大豆面积和产量6年来持续走低，分别下降了28.7%和24%。
对玉米需求的影响
首先，临时收储政策加大了玉米加工企业的生存压力。收储政策实施以来，玉米价格处于高位横盘，增加了加工企业收购玉米的成本，即使在非临时收储政策实施区域，也无法阻挡本地玉米运往东北三省和内蒙古自治区。此外，受宏观经济影响，下游产品需求量下降，玉米加工企业的利润大幅缩水，目前部分企业已经歇产。目前吉林省22户规模以上玉米加工企业在高成本的压力下基本都处于亏损状态，其中已经有1户企业破产，10户企业停产，开工率不足10%。
与此同时，养殖业也面临受托市影响的高价玉米的冲击。在养殖总成本中，饲料成本占80%以上，而在饲料中玉米的成分占60%以上，高企的玉米价格带动了下游饲料价格。猪粮比为6∶1时被认定为盈亏平衡点，但现在猪粮比大约为5.4∶1，养猪户利润空间已经很小。目前奶粮比值大约为1.36∶1，持续创新低，奶牛养殖也有进入亏损的趋势。玉米价格上涨，也推动了蛋鸡和肉鸡的生产成本。尽管畜禽产品价格逐渐回暖，但养殖业依然面临玉米价格增加带来的严峻挑战。过去吉林省畜牧业发展较好主要得益于玉米产区的价格优势，但目前该优势已然不存。
对财政的影响
由于临时收储的价格一般高于正常的市场价格，其结果是大量玉米进入库存。出台临时收储政策时考虑在市场玉米过多时实现玉米临时收储，待市场玉米稀缺时顺价销售玉米，这样财政上也不受影响，还可以起到“蓄水池”的作用。但近年来，随着2008年金融危机的发生，国内宏观经济的下行，玉米消费相对低迷，在国外玉米价格持续下降的趋势下，玉米价格下行压力较大。2012—2013年度临时存储玉米3083万t，2013—2014年度临时存储玉米6919万t，2014—2015年度临时存储玉米达到8000t，创历史新高，2014—2015年度收储期末超过1.5亿t。自2014年5~11月累计投放了约9790万t玉米进行拍卖，实际成交量只有2583万t，成交率仅为26.4%。居高不下的玉米库存加大了财政负担。
退出临时收储改为目标价格补贴
临时收储政策在促进玉米生产稳定增长保护农民受益的同时，也导致了玉米进口增加和库存大量增加，在保护农民的情况下也伤害了加工企业和养殖场户。总体来说，临时收储政策起到了一定作用，但也在一定程度上影响了市场机制的发挥，政策成本较高。但如果退出临时收储政策，改为目标价格补贴政策，既可以达到保护农民的目的，也将对市场的影响将到最小。比如，在临时收储政策中，可以让玉米以市场价格出售，而将A+B+D的资金直接补贴给农户。
重点对适宜玉米种植土地进行补贴
为了提高玉米种植补贴的精准性，避免对不适宜种植玉米的土地进行错误引导，有必要对土地进行适宜性评价，划定玉米适宜种植区域，对适宜玉米种植的土地进行补贴，对于非适宜玉米的种植区域进行限制，避免造成该区域地质灾害爆发、水土流失以及农业用水超量等不利情形，从而保护区域农业生态系统。同时，也能避免玉米产量供给量严重过剩，减轻粮食仓库库存压力。
鼓励农民进行玉米大豆轮作
合理地安排作物轮作，在获得玉米高产的同时也能提高土地肥力。长期种植玉米会导致玉米产量下降，因而可鼓励农户对玉米和大豆进行轮作，在降低玉米供给过剩的同时也提高了大豆产量，并能提高来年玉米生产效率。由于大豆相对有补贴的玉米而言，经济效益相对较低，因此，为鼓励农户轮作大豆，应给与种植大豆的农户轮作补贴，补贴幅度要略高于种植玉米和大豆的收益差额。
扶持主产区粮食仓储等设施建设
出台粮食政策的目的之一是解决农民“卖粮难”的问题。受政策支持的影响，玉米产量增加的同时，农民“卖粮难”的问题依然存在。一是由于农民粮食仓库建设滞后，玉米因为保存不善而霉变的比例较高。二是由于缺乏库存设施，农民不得不在玉米收获后就集中销售，而在玉米价格相对较高时无粮可售。建议加大扶持力度，对农民建设仓库提供技术指导和资金补贴，以利于农民择机销售。此外，还应加大力度扶持社会化建设仓储和烘干设施。
