汪洋：落实发展新理念 全面做好农业农村工作

    2015年是“十二五”收官之年，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取了一系列强有力的强农惠农富农举措，粮食继续增产，农民收入继续较快增长，为“十二五”农业农村工作画上了圆满句号。做好2016年及“十三五”时期农业农村工作，必须牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加大强农惠农富农力度，深入推进农村各项改革，破解“三农”难题、增强创新动力、厚植发展优势，加快推进农业现代化。

    一、充分肯定农业农村发展的巨大成就，清醒认识做好新时期“三农”工作的重要性和艰巨性

    “十二五”时期，我国农业现代化和新农村建设取得了重要进展，农村民生得到了显著改善，出现了许多具有标志性意义的重大变化。突出表现在：

    一是农业生产能力和水平有了新提高，摆脱了“两丰一平一歉”的周期。5年中，粮食总产量提高近1500亿斤，连续3年稳定在12000亿斤以上，主要农产品市场供应充足。在耕地面积减少、农业用水比重下降的情况下，取得这样的成绩，关键是农业综合生产能力实现了新跨越。2014年，农田有效灌溉面积占比达到52%、农业科技贡献率达到56%、主要农作物耕种收综合机械化水平达到61%，农业防灾抗灾减灾能力显著增强，为实现连年稳产增产打下坚实物质技术基础，也标志着我国农业现代化水平迈上了一个新台阶。

    二是农民增收实现新突破，扭转了城乡居民收入差距扩大的态势。“十二五”时期农民人均纯收入年均增加1000多元。特别是自2010年开始，农民收入增速连续6年超过城镇居民，是改革开放以来持续时间最长的一次。中西部地区农民收入增长快于东部，贫困地区快于。城乡、区域居民收入差距持续缩小，农民生活持续改善，标志着城乡、区域协调发展的格局正在形成。

    三是农村社会面貌呈现新气象，夯实了党在农村的执政基础。我们坚持不懈推进城乡基本公共服务均等化，从制度上基本实现了公共财政农村全覆盖，农村教育、文化、卫生等事业加快发展，社会保障水平不断提高，农村生产生活条件明显改善。各地在大力改善民生的同时，积极回应群众关切，努力化解各类社会矛盾，农村干群关系更加和谐，社会更加稳定，党在农村的执政基础进一步得到加强。

    农业农村发展取得这样的成绩非同寻常、来之不易。5年中，经济增长速度逐年放缓，财政收入和出口增速下降，部分行业产能过剩加剧，一些劳动密集型产业加速向国外转移，给农产品需求、农业农村投入增长、农民转移就业等带来不利影响；自然灾害频繁发生，农业资源环境约束明显趋紧，生产成本持续攀升，农产品国内外市场价格倒挂不断加剧；城镇化快速推进，青壮年劳动力继续转移，务农劳动力老龄化愈发明显。在这样的情况下，我国并没有像有些那样发生农业萎缩、农村凋敝等严重问题，而是呈现出新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进的良好局面。究其原因，从根本上来说是由于党的“三农”方针政策正确，党的领导和中国特色社会主义具有不可比拟的政治和制度优势。

    5年来特别是党的十八大以来，党中央、国务院在保持“三农”政策稳定性连续性的基础上，与时俱进推动制度创新、政策创新、实践创新。一是始终坚持把解决好“三农”问题放在重中之重，突出强调“小康不小康，关键看老乡”，突出强调“四化同步”。二是持续加大强农惠农富农政策力度，调整完善农业补贴方式，推进涉农资金整合，提高政策针对性和资金使用有效性。三是着力加强现代农业建设，积极发展多种形式适度规模经营，大力改善农业设施装备条件，强化农业科技支撑。四是深化农村改革，更加注重运用市场化办法调动农民和社会各方面的积极性，推进农村土地确权登记颁证和“三权分置”，实施精准扶贫、精准脱贫方略，创新农村金融制度。五是加强和改进党对“三农”工作的领导，推动基层干部作风转变，党在农村的创造力、凝聚力、战斗力进一步增强。“十二五”时期农村改革发展的实践，创造了巨大的物质财富，积累了新形势下做好“三农”工作的新鲜经验。

    “十三五”时期，是我国建成小康社会的决胜阶段，是打赢脱贫攻坚战的冲刺阶段，“三农”工作肩负的使命极其重大。我们要清醒地看到，我国经济发展进入新常态，农业发展的外部环境条件和内在动因正在发生深刻变化。从有利条件看，加快补齐农业农村短板成为全党全社会共识，开创“三农”工作新局面的推动力更加强大；新型城镇化加快推进，以工补农、以城带乡的牵引力更加持久；城乡居民消费结构加快升级，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，农业转型升级的驱动力更加强劲；农村各项改革展开，农业农村现代化的源动力更加多元。从困难挑战看，随着农产品生产成本上升和市场价格波动，提高农业比较效益、调动农民生产积极性的难度加大；随着农业资源环境约束增强和全社会对农产品质量要求提高，确保重要农产品有效供给、实现绿色发展和资源永续利用的难度加大；随着国内外市场相互影响加深和主要农产品市场价格倒挂加剧，提升我国农业竞争力、赢得国际竞争主动权的难度加大；随着农产品价格变化、农民务工环境趋紧，促进农民收入较快增长、加快缩小城乡差距的难度加大。与此同时，由于连续丰收、农产品供给充裕，一些地方放松农业、忽视农村的倾向开始抬头，如何持续强化重农氛围，已经十分现实地摆在我们面前。2016年及以后更长时间内，实现农业稳定发展、农民持续增收，困难十分巨大，任务非常艰巨。对此，我们要在思想上充分认识、工作上充分准备。

    二、以发展新理念为引领，推动“十三五”时期农业农村发展再上新台阶

    党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，描绘了未来5年发展蓝图，也勾画了未来5年“三农”工作总体框架。农业农村工作要围绕建成小康社会新的目标要求，大力推进农业现代化，加快供给侧结构性改革，走产出、产品、资源节约、环境友好的农业现代化道路；大力推进农民奔小康，健全城乡发展一体化体制机制，实现农民人均收入比2010年翻一番、农村贫困人口脱贫；大力推进农村可持续发展，实施山水林田湖生态保护和修复工程，筑牢生态屏障。为此，必须坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，努力让农业强起来、农民富起来、农村美起来。

    （一）以创新发展激发农业农村发展活力。要创新农业经营体制，以稳定农村基本经营制度、实行“三权分置”为基础、以提高农业竞争力为导向、以发展多种形式的适度规模经营为核心，充分释放规模化经营和规模化服务的潜力。要创新农业支持保护制度，着眼城乡统筹设计提高农业农村基础设施和公共服务水平的制度，围绕提高政策效能调整财政支农结构、优化支持方式。要创新农村集体产权制度，通过确权、赋能、搞活，激发农村资源要素活力。要创新科技等现代农业要素支撑体系，健全激励政策，推动良种良法加快落地，将农业发展转到主要依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。

    （二）以协调发展补上农业农村发展短板。城乡协调发展是建成小康社会的必由之路，“四化同步”是实现现代化的必然要求。促进城乡发展一体化，一方面，要用政府有形之手，促进城乡公共资源均衡配置，推进以人为核心的新型城镇化。另一方面，用市场无形之手，引导城市现代要素向农业农村流动，注重从外部注入带动力量。加快提供经济适用的农机具和低毒低残留的农业投入品，大力推进物联网、云计算、互联网在农业中的应用，用工业化的成果装备农业、信息化的成果引领农业、城镇化的成果带动农业。

    （三）以绿色发展引领农业农村发展方向。要加快建设资源节约型、环境友好型农业，推动农业走上绿色发展之路。实施农业可持续发展规划，大力推广农业节水灌溉，探索实行耕地轮作休耕制度试点，逐步退出超过资源环境承载力的农业生产。把提高农产品质量水平、恢复和增强消费者信心放在突出位置，大力推进标准化、绿色化、品牌化生产。强化农村生态产品供给功能，把山水林田湖作为一个生命共同体统筹谋划，划定农业空间保护红线，加强土地、水、森林等资源的保护和合理利用。

    （四）以开放发展拓展农业农村发展空间。要顺应开放发展的大趋势，在确保粮食等重要农产品供给的前提下，努力扩大特色优势农产品出口，适度进口国内紧缺农产品，积极推进农产品贸易健康发展。要增强统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，密切跟踪国内外农产品供需结构的动态变化，科学把握国内生产与进口的关系，实现满足国内需求、保护国内产业和保障农民收益的有机统一。充分把握开放发展的新机遇，利用我国农业技术、装备、市场等优势，拓展农业国际合作领域。

    （五）以共享发展增进农民福祉。共享是建成小康社会的根本体现，也是动员农民积极投身现代化建设的强大动力。必须作出合理的制度安排、形成有效的共享机制，让农民尤其是贫困农民有更多的获得感。要以完善农村基础设施和公共服务为重要抓手，按照全覆盖的要求，加快农村公路、水利、电力等建设，提升农村义务教育、社会保障、基本医疗等公共服务水平，逐步实现城乡制度上并轨、标准上统一。要加大脱贫攻坚力度，抓住精准扶贫的精髓，进一步把贫困人口底数和建档立卡工作搞扎实、把致贫原因和扶持措施捋清楚、把帮扶责任落实到人、把脱贫时间表落实到户，真正做到精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫。

    我们要通过“十三五”的努力，初步建立中国特色农业现代化的体系框架。一是形成比较完善的中国特色社会主义农业经济体系。农户家庭经济、农民合作经济、农村集体经济、国有农业经济共同构成中国特色社会主义农业经济体系。要稳定农村土地承包关系，保护农民权益，发展农户家庭经济；促进农民的联合合作，推进发展农民合作经济；完善农村集体产权权能，壮大农村集体经济；推进供销合作社综合改革，建设服务农民生产生活的生力军和综合平台；深化农垦改革，打造国有现代农业生产经营企业集团。二是建设适度规模经营引领的现代农业产业、生产、经营体系。充分发挥适度规模经营在农业机械和科技成果应用、结构调整、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力。三是打造支持农业创新、协调、绿色、开放、共享发展的政策体系。以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加快形成覆盖、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。这三个体系的建立和完善，将为我们实现农业现代化打下坚实的基础。

    三、大力推进农业结构性改革，做好“三农”工作

    推进结构性改革特别是供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的必然要求，也是促进农业持续稳定发展的关键所在。目前农业中存在的诸多矛盾和难题，突出表现在结构方面，主要是在供给侧。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升，是今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

    （一）关于农业供给侧的突出问题

    当前农业供给侧的问题，主要表现在两个方面。一是有效供给没能很好地适应需求变化，导致农产品供求出现结构性失衡。比如，消费者对牛奶质量、信誉保障等提出了较高要求，但供给还不能很好地适应这些要求。又比如，我国大豆缺口很大，但生产供给跟不上，而玉米增产则超过了需求的增长。再一个是不合理的供给结构，给资源环境带来较大压力。一些地区为了多种粮食而过度开垦林地、草原、湿地等，一些地方水资源紧缺，但过多种植高耗水作物，导致地下水位不断下降。农业供给侧的这些问题不仅影响当前的生产发展和农民增收，而且直接影响农业长远可持续发展。

    推进农业供给侧结构性改革，核心要求是围绕人的需求进行生产，使农产品供给数量上更充足、品种和质量上更契合消费者需要，形成结构更加合理、保障更加有力的农产品有效供给。为此，必须树立大农业、大食物观念，优化产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展；必须适应消费结构升级的需要，做优做精粮食产业，优化品种品质，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，为消费者提供品种多样、质量优良的产品供给。

    推进农业供给侧结构性改革，当前要特别重视去库存、降成本、补短板。去库存，就是加快消化过大的农产品库存量。特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失，积极支持粮食加工企业发展生产。降成本，就是通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，降低农业生产成本。补短板，就是加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。

    （二）关于粮食生产

    保障粮食是农业结构性改革的基本底线，稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的重要任务。尽管我国粮食产量连创新高，但仍然存在突出的结构问题。特别是我国仍处在人口继续增加、城镇化深入推进、人民生活持续改善的发展阶段，不仅粮食需求总量仍将继续增加、产需缺口还在扩大，需求结构也在不断升级。我们决不能因为当前粮食供求宽裕，就简单地认为今后粮食可以高枕无忧，决不能因为国际市场粮价比国内便宜，就简单以为我们可以靠买粮吃过日子，决不能因为推进结构性改革，就简单地压缩粮食生产，保障粮食的弦必须时刻绷紧。

    在推进农业结构性改革的过程中，粮食不是要不要保的问题，关键是怎么保的问题。从品种来看，就是要保稻谷、小麦等口粮；从地区来看，就是要保主产区，特别是主产区的核心产区；从着力点来看，就是要保耕地、保产能；从经营主体看，就是要保多种形式适度规模的“大户”。如何集中力量把最基本、最重要的保住？对来说，就是要把扶持粮食生产的政策和投入向口粮、主产区、产粮“大户”集中。对地方尤其是主产区来说，就是要按照中央的要求，落实好各项举措，履行好保护耕地、稳定口粮生产、提升粮食产能的责任。当然，粮食生产也要尊重市场规律，生产上尤其是种植面积允许有弹性，但口粮的产量必须要保证，供给的能力必须要保住。

    （三）关于发展多种形式农业适度规模经营

    发展多种形式适度规模经营，是推进农业结构性改革的重要力量。党的十八届五中全会《建议》明确要求，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。如何推进农业适度规模经营，各地在实践中创造了很多行之有效的形式，有的进行土地流转，有的搞土地托管，有的是土地入股，还有的是代耕代种、联种联收。从实践和发展趋势看，土地托管、土地入股等方式表现出很强的生命力，既实现了规模化经营，又避免了地租过高的问题，而且收益农民共享。要进一步鼓励这些方面的探索。同时，要特别重视完善农业社会化服务体系，加快发展农业生产性服务业。

    推进多种形式的农业适度规模经营，关键是培育新型经营主体。要积极引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体发展壮大。支持农业的政策，要向新型经营主体倾斜，同时政策设计要注重让农民分享成果，以达到一石二鸟之效。发展多种形式适度规模经营，既要加大政策扶持力度，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产。

    （四）关于粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革

    使市场在农业资源配置中发挥决定性作用，是推进农业结构性改革的关键之举。这些年，粮食等重要农产品收购价和临时收储政策，对促进农业增产和农民增收，发挥了至关重要的作用。但随着市场变化，价格不能很好反映供求变化，必须与时俱进地调整完善。农产品价格和收储政策，直接关系广大农民利益，关系物价稳定大局。要从大局出发，着眼长远，积极稳妥地推进。农产品价格和收储制度改革总的原则是，既要坚持市场化改革取向，又要保护农民利益，保护农民种粮积极性。要“分品种施策、渐进式推进”，根据不同品种的功能敏感性和市场扭曲度，实行差异化政策。现在，矛盾最突出的是玉米。要按照“市场定价、价补分离”的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革。市场定价，就是要使市场在价格形成中发挥决定性作用，让农民根据市场需求来安排生产。价补分离，就是要把价格形成与财政补贴分开，通过补贴等为生产者提供基本收益保障。

    （五）关于保障农业农村投入

    推进农业结构性改革，离不开政府的引导和支持。近年来农业农村形势持续向好，财政投入大幅增加发挥了关键作用。巩固和延续好形势，必须继续加大投入力度。不仅要在增量上想办法，也要在优化存量上做文章。要创新投入机制，整合涉农项目。2016年要在4个方面取得突破，一是加强对农业结构性改革的支持，特别是要加大对农业去库存、降成本、补短板的支持。二是推开农业“三项补贴”改革，把种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。三是整合高标准农田建设项目，将分散的建设项目资金整合起来，统筹推进实施。四是深入推进涉农资金整合试点，探索不同层级整合涉农资金的有效方式。同时，还要管好资金，坚决防止贪污腐败。

    财政投入要限度地引导结构性改革，关键是要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资金投入农业农村。要积极创新农业农村投入的思路和办法，通过基金、贴息、担保等途径，引导和吸引金融资本、工商资本投入农业农村，形成政府投资与社会资金协同投入“三农”的格局。要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，农村金融服务链条。要推动省级农业信贷担保机构正式建立并开始运营，在此基础上用3年左右时间建立健全农业信贷担保体系。

    （六）关于农民增收

    农民增收是农业农村发展的根本目的，也是衡量结构性改革成效的重要标志。保持农民收入持续增长并进一步缩小城乡收入差距，是当前乃至今后几年我们面临的挑战。目前农民家庭经营收入、工资性收入、转移性收入的增长动力不同程度出现衰减苗头。促进农民增收要以改革创新的思路，在农业结构性改革中找出路，努力开辟新的增长点。一是挖掘农业内部增收潜力。通过降低成本、调整结构、开拓新领域增收，通过提升质量、树立品牌、提高附加值增收。二是挖掘农村一二三产业融合发展的增收潜力。大力发展农业产业化经营，完善利益联结机制，提高农民在产业链、价值链中的利益分享比例。三是挖掘新产业新业态的增收潜力。加快发展休闲农业和乡村旅游，让更多农民参与进来、从中受益。电子商务引发营销革命，要抓住这一难得机遇，促进农产品营销增收。四是挖掘农村资源资产资金的增收潜力。要通过推进股份合作制改革和“资源变股权、资金变股金、农民变股东”，把农村闲置和低效利用的农村资源、资产、资金有效利用起来，给农民创造财富。最后，对农民收入还必须有兜底性政策。要研究如何通过补贴、保险、其他政策支持等，对主产区生产重要农产品的农户特别是生产“大户”，保障其基本收益。

    四、加强组织领导，进一步提升“三农”工作能力和水平

    “三农”工作大政方针已定，关键在行动、在落实。加强党的领导是做好“三农”工作的重要保证。各级党委和政府要深刻领会中央始终高度重视和加强“三农”工作的战略意图，坚持不懈厚植重农氛围，把思想和行动统一到中央对“三农”工作的战略定位和决策部署上来，贯彻到工作部署、资金投入和干部配备中来，确保中央关于加强农业和农村工作的方针政策真正落到实处。要尊重群众实践。营造有利于基层探索创新的宽松环境，放手让基层干部和农民群众去实践、去探索，下大力气开展调查研究，及时总结提炼各地好做法好经验，形成切实可行的政策举措。要夯实基层组织。强化农村基层党组织建设，扩大农村基层党组织的覆盖，推动农村基层党组织工作创新，选好配强农村基层党组织带头人，健全村级组织运转经费保障机制，让村级组织有人办事、有条件办事。关心爱护农村基层干部，让他们生活有保障、工作有条件、发展有希望。巩固和拓展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成果，在“严”和“实”上狠下功夫，不断开创农业农村工作新局面。