农业补贴要紧盯保供给目标

    在此前的农业补贴制度设计中，并没有充分考虑引导农业可持续发展，反而一定程度上加剧了部分地区资源环境的压力。“三补合一”既可提高补贴发放效率，更是对补贴功能和目标的优化集中。要调整、减少受限制的“黄箱补贴”，更多用地力保护、技术补助等不受限的“绿箱补贴”。

    财政部、农业部日前宣布，今年在推开农业“三项补贴”改革。笔者认为，新时期农业补贴改革，要将政策目标聚焦到保障农产品供给上来，围绕农产品数量、质量、生态和农民收入，重点支持农业规模经营和绿色发展。

    “三补合一”既是提高补贴发放效率的有效举措，更是对补贴功能和目标的优化集中。当初，出台农业补贴政策，目的就是鼓励农民多种粮，主要保障农产品供给，兼顾稳定农民收入。但“保供给”“保收益”虽有时可兼顾但有时也有冲突。而在各地实际操作中，不少地方简单按照承包面积发放，不少流转土地的新型主体仅能得到承包地的补贴，农业补贴对保供给的作用被弱化。

    从以往补贴效能上看，农业补贴政策主要存在两方面的问题。一是对新型经营主体的扶持力度相对薄弱。近年来，土地流转比例不断提高，新型经营主体已成为种地主力军，市场风险和信贷需求都较大，但对其补贴的还比较少。二是对农业可持续发展的支持有待加强。粮食增产的“弦”绷得过紧，资源环境压力很大。在此前的补贴制度设计中，并没有充分考虑引导农业可持续发展，反而一定程度上加剧了部分地区资源环境的压力。

    我国迫切需要建立能够更好贯彻“藏粮于地、藏粮于技”战略、更为精准的农业补贴政策体系。这包括了总量增加、增量优化，也涉及了补贴的类型和手段。

    农业补贴总量不仅不能减少，还要进一步强化。补贴农业是通行做法。在欧美，补贴一度占到农民收入的40%。该数字近年来持续下降，2010年后约为10%。2006年我国废除农业税后，实施农业补贴，实现了对农民由“取”到“予”的重大转折。目前，直接补贴占我国农民收入只有3%左右。从数量来看，提升的潜力依然存在。

    新时期完善农业补贴政策，关键要在提高补贴效能方面下功夫。虽然有空间，但我国尚不具备、大规模补贴支持农业的能力，与发达搞补贴竞争，单纯依靠扩大补贴规模来保障农业供给，既超出了现阶段的财政承受能力，也不符合世贸组织规则。实际上，即使在发达，农业补贴也只是兼顾稳定农民收入，而不是大幅提高农民收入。提高补贴效能，要在存量稳定的基础上，优化增量，变激励性补贴为功能性补贴、覆盖性补贴为环节性补贴。

    补贴的类型要向“绿箱补贴”倾斜。我国作为世贸组织成员，农业补贴受到国际规则约束。要调整、减少受限制的“黄箱补贴”，更多用地力保护、技术补助等不受限的“绿箱补贴”，来扶持农业发展。“黄箱补贴”由于其对贸易有较大扭曲作用，是世贸组织要求逐渐削减的类型。按照我国入世承诺，“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，据测算，目前已逼近这条“黄线”。

    补贴的手段要动态调整。国外经验表明，农业补贴改革并没有固定模式，也没有措施能一劳永逸。自然，我国“三项补贴”改革也不会是农业支持保护制度调整的休止符。不同的补贴办法各有利弊，难以做到十全十美。实际操作中选择哪种办法，既要考虑精准性也要考虑操作性，既要追求效率也要兼顾公平。当下，农业补贴改革，要突出支持绿色发展和规模经营，才能抓住农业发展的“主形态”，也给农民发展现代农业吃下“定心丸”。