转变农业补贴体制 提高财政支农资金使用效率

    我国目前已经建立起了直接补贴农业生产者的政策体系。政策体系建立以来，补贴存量稳定增长，时效基本能够满足生产需要，已经形成了多种补贴方式，鼓励农业领域的投资，在农民增收、农业增产中发挥了重要作用。同时我国的农业补贴政策也存在着细小的经营规模摊薄效果、难以支持农民较大幅度增收、农业增产效果递减、政策协调性不足、对新型经营主体支持不力、聚焦可持续发展不足等问题。在农业供给侧结构性改革进程中，需要明确目标，转变体制，调整思路拓展农业补贴的对象和范围，创新农业补贴方式，促进农业农村发展新旧动能转换。

    经济发展进入新常态，宏观经济、居民收入、财政收入增速放缓，市场对农产品质量和提出了更高的要求，我国农业与国际市场融合程度加深，农业生产资源环境矛盾凸显，迫切需要持续推进农业供给侧结构性改革，加快农业农村发展新旧动能转换。在这一背景下，2017年一号文件继续把“完善农业补贴制度”置于重要地位，要求“进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性”。以往的农业补贴政策主要依靠大幅增加财政投入，新旧动能转换中，则需要对财政支农资金进行整合集约使用；以往的农业补贴政策目标主要指向为增加农产品产量，新旧动能转换中，则需要“保供给”、“提质量”、“优生态”协调并行；以往的农业补贴政策主要立足国内，新旧动能转换中，则需要统筹国内资源、市场、制度；以往农业补贴政策主要鼓励增加资源要素投入，新旧动能转换中，则需要促进生产发展与资源环境承载力相匹配。

    明确补贴目标，探索实施农产品收入补贴制度。借鉴美国等发达经验，建立农民农业经营收入的“网”。稳定农业支持保护补贴，明确农地农用、地力保护、收入支持的目标，完善补贴办法。客观评估新疆棉花和东北大豆政策目标价格补贴的效果，审慎扩大范围，尤其是充分考虑其对口粮的适用性。结合粮食生产功能区和重要农产品保护区建设，探索实施农民和新型经营主体目标收入补贴政策，保证农业生产经营收益。近期内，以补贴为杠杆，促进生产经营主体主动实施农业结构调整。在健全农业信贷担保体系的基础上，探索建立营销贷款援助制度，以未来收获的农产品为抵押担保，为农民提供生产经营性贷款。增强目标价格补贴、农产品收入补贴和农产品收入保险之间的协调性，提升农户和新型经营主体支农补贴方面选择的自由度。

    转变补贴体制，提高财政支农资金使用效率。归并整合涉农资金，集中财力物力，提高农业综合生产能力。把粮食生产功能区、重要农产品保护区建设与农业补贴政策完善结合起来，支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体向现代农业产业园、科技园、创业园集聚，开展高产示范，带动技术、管理经验向小农户推广。继续健全和完善粮食主产区利益补偿机制，参考美国等发达土地开发权赎买的经验，根据主产区对粮食的贡献，增加产粮(油)大县奖励、生猪(牛羊)调出大县奖励。进一步，根据财政平衡的状况，建立粮食产量、商品量和利益相挂钩的机制，缩小产粮(油)大县和生猪(牛羊)调出大县与东部沿海县市财政收入差距。

    调整补贴思路，建立支持“三农”长效机制。结合农业结构调整的相关规划，尝试一次性出台未来三到五年的指导性收购价、目标价格和农产品目标收入，形成农业补贴随生产成本、市场形势变化的长效机制，给农民和新型经营主体稳定的预期。完善政策性农业保险制度，加大保险保费补贴提标、扩面，根据县域范围内的常年作物种植收益、平均畜禽养殖收益等，鼓励保险公司积极提供不同保障水平的农业保险产品，按照农业平均收入不同保障水平提供补贴，制定多层次的保费、补贴及赔付标准标准，供不同类型的农业经营主体自主选择。加大财政投入力度，推进部分农业生产环节补助政策的常态化，开展病虫害统防统治补贴等新补贴补助与科技推广挂钩政策试点，以政策的实施和完善为契机，促进科研、教育和推广的结合。在政策宣传和国际农业谈判的过程中，必须澄清新增补贴并没有扭曲市场，也没有向农户提供任何形式的价格支持。

    扩大补贴对象，促进补贴向新型经营主体倾斜。建立健全补贴向适度规模经营主体倾斜的机制，释放信号，既不鼓励人为“垒大户”，也要避免“撒胡椒面”。在有条件的地方探索开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。在农机购置补贴中划出专门资金，对农机大户和合作社购置无人机、机器人等新型机械设备机型补贴。采取以奖代补的方式，对部分服务范围广、操作水平高、信用评价好的农机大户或者合作社，直接奖励大型农机具或重点作业环节农业机械。探索建立适应农业适度规模经营的农业金融保险制度，提供多层次的可供市场主体自主选择的参与式保险、信贷等产品。

    拓展补贴门类，支持农业可持续发展。健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，重点支持农产品提质增效、修复治理农业生态、建设高标准农田、培育农村新产业新业态等方面。在东北地区和其他适宜的粮食主产区，实施轮作休耕补贴，逐步形成“粮豆轮作”、“粮饲轮作”的科学轮作方式，这一补贴可以在黑龙江垦区先行试点。近期，为控制东北地区井灌稻面积，可以尝试取消井灌稻生产主体的各项补贴、补助和其他资金支持。在华北平原地区，以雨热同期的玉米、抗旱省水的杂粮和油葵、冬闲田适宜种植的黑麦草等低耗水作物播种面积为补贴依据，主动调优调精耗水作物的种植。在南方部分重金属污染地区，以补贴为引导，扩大高粱等高秆、重金属吸附能力弱的作物种植，在必要地区试点建立休耕制度。在部分生态较为脆弱和污染严重的地区，实施休耕补贴和退耕还林计划，科学涵养生态环境。加快南方水网地区生猪养殖转型升级，引导畜禽养殖业向玉米主产区、牧草主产区和环境容量大的地区转移，继续推进扩大种养结合整县推进。结合生态农业发展、美丽乡村建设、畜禽养殖污染治理、测土配方施肥等重点项目，探索农家肥施用补贴，促进有机肥按土地需求均衡利用。

    创新补贴方式，理顺政策作用路径。将粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区、现代农业示范区、农业可持续发展试验示范区与财政部门农业补贴数据库相结合，在建立健全新型农业经营主体信息直报平台的基础上，摸清传统农户和新型经营主体每年的补贴收益，为农业补贴政策制定和执行提供“大数据”决策支持。借鉴美国经验，充分借助我国“互联网+”发展带来的机遇，探索支持互联网金融机构，为农业经营主体提供信贷、信用保障、补贴结算和农业保险理赔等服务，促进农业补贴政策依据、金额清晰化，进一步用“互联网+”整合购销、收储、物流、农机等，形成为农服务综合平台作用。