摘要：平均地权是20世纪中国的主流思潮并付诸实践,1950年代初实行土地所有权的平均,1980年代初实施土地使用权的平均。然而,在女性出嫁、家庭成员结构变动、人口流动等变量的影响下,初始的平均状态很快被打破;加之其他变量的影响,很难维持土地与劳动力的动态结合。21世纪转向鼓励土地流转,意味着农地由政府分配转向市场配置。
“平均地权”,自孙中山提出政治口号以来成为中国的主流思潮,并在20世纪中后期在范围内付诸实践。1949—1952年的土地改革运动是一次土地所有权平均的强制性变迁,1981年的家庭联产承包责任制则是土地使用权的平均分配。从历史的角度看,每一次都是急剧的制度变迁,甚至是人类历史上未曾有过的土地产权大变革;从学术的角度看,平均初始状态之后地权状况如何变化,是极其难得的经济“实验”与研究素材,具有不可替代的价值。这也是本文的出发点,尽管关于平均地权与每一次土地制度变革的成果很多,但贯通性的系统考察却很有限。从现实来说,每次变革都引发广泛的巨变,对中国社会经济、政治产生深刻的影响,不仅对当前的土地制度改革提供借鉴与启示,以把握改革的取向与基本思路,而且可以从变迁中总结中国特色的历史内涵,总体性把握中国社会、经济等各层面的变迁和特征。
一、土地所有权的平均:强制性制度变迁
平均地权是20世纪的主流思想,最初是由孙中山提出来的。“三民主义”之“民生主义”就是平均地权、节制资本,在当时是一种全新的认识。今天看来,孙中山三民主义著作更多的是感性的诉求,即便其“涨价归公”的主张,就经济学逻辑来说,都存在困境。其基本判断是中国土地集中严重,导致农民破产流亡,甚至被视为近代中国经济衰败的根本原因。近代土地集中在某些局部地区的确严重,加之农民普遍贫穷,造成人们强烈的感觉与判断。但发现表明,根据最为权威的1949—1952年土地改革的普查数据,前10%的富有阶层占有土地的比重,南方省份约在25%~35%之间[1],远远低于70%~80%的社会观感或政治宣示;而南方省份通常被认为地权占有不均而较北方更为突出。实际上,造成近代中国经济落后的主要原因,相比地权分配不均更为突出的是长期战乱、经济转型失败等。
孙中山的口号停留于理想,如何推行平均地权,缺乏一定实施路径和政策。事实上,其悖论在于,既然承认土地私有产权,那么土地就应该由其所有者支配,政府凭什么来平均分配呢?1924年国民党次代表大会上,孙中山变“平均地权”的口号为“耕者有其田”。国民党败退台湾之后,才实行了赎买式土地改革。
(一)土地改革运动平分土地
中共初期在根据地实行打土豪分田地,抗日战争期间实行减租减息政策,后来则在解放区掀起了土地改革运动。为动员农民、争取国共战争的胜利,1946年5月4日,中共中央作出《关于土地问题的指示》,以此为标志,曾在抗战时期实行的减租减息政策转变为以实现“耕者有其田”为目标的土地政策。一开始,土地改革主要是采取清算、开明地主献田及征购地主土地等方式,1947年土地会议提出平分土地的口号之后,实际上是无偿没收地主土地分配给农民。
1949—1952年的土改是一次的、自上而下的强制性变迁,也是一场轰轰烈烈的革命。那么,在此之前和之后土地产权制度发生了什么样的变化呢?此前土地私人产权的观念深入人心,普遍存在的土地交易契约表明,农民可以在法律范围内对土地自主处置,包括买卖、租佃及其他各种形式的交易。土地交易契约也可以用于土地转让、交易,在经济利益方面的细节都在契约当中作了规定。
在土改之后,土地所有制发生了什么样的变化呢?在人们的印象当中往往会有一种错觉,革命先烈抛头颅洒热血,就是为了推翻土地私有制,通过土改建立土地集体所有制。事实上,土改之后,从1952—1957年,农民拥有土地所有权证,可以对土地作自由处置,包括买卖,但土地所有制仍然是土地私人产权制度。革命的出发点就是通过土改让农民获得土地财产,要改变过去那种不平等的现象。1950年颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》进一步从法律层面保障了农民的土地所有权。第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”。农民在这些方面对土地拥有和土改之前一样的自由处置的权利。
1950年6月28日,中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证”;11月10日,政务院第十八次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》第十七条“城市郊区土地改革完成后,对私有农业土地者发给土地所有证保障其土地所有权”之规定由人民政府颁发;11月25日,内务部《关于填发土地房产所有证的指示》明确,土地改革完成后,不论农民新分的土地及原有土地和房屋,一律颁发《土地房产所有证》。土地房产所有证是以户为单位填发的,以表明此项土地房产为该户成员所共有。土地房产所有证有三联,联为家庭存有,第二联为“县存”,第三联为“村存”。
1954年9月20日,届人民代表大会次会议通过《中华人民共和国宪法》,规定“依照法律保护农民的土地所有权”。这是新中国人民政权向全中国人民也是向全人民的庄严政治承诺与宣示。平均地权是从苏区到解放区的尝试,再到解放后逐步覆盖。这是长期革命的政治、经济成果,土改本身也是通过暴力革命来实现的。地主的土地和所有财产,被强制性没收,重新平分。旧社会的土地交易契约、土地产权证都被烧毁。期间所发生的镇压与血腥行为,如兴县被斗死亡2024人,既有地主,也有相当数量的富农中农,甚至贫雇农。暴力在当时秉承的是革命伦理,“各地均提出要防止和平分地的倾向,对地主这种自动交出土地的态度,应采取明确的拒绝方针”;因为“不经清算斗争,地主和农民间的阶级仇恨不会明显,农民阶级觉悟不会提高”[2](P184)。暴力是时代的产物,这无须粉饰,但却不能以今日的市场伦理来加以评判。
平均地权应该说是人民的基本共识。一位西南联大毕业的学界前辈,一方面他家的土地被平分了,那时候的教授家里通常土地不少;另一方面,他自己也参加了另一个县的土改工作小组。他谈到,内心难免有些矛盾和冲突,但是想到这将是一种美好的革命,就义无反顾地专心做好土改工作。当时公开反对土改的绝少,其中一个就是康奈尔大学农业经济学博士董时进教授。1948年4月12日,《中国土地法大纲》发布半年后,《大公报》(上海版)刊登了“土地问题”座谈会纪要。董时进个发言,反对土改,其根据是:中国土地问题不严重,中国乡村贫富差别没有城市严重,中国土地分配不平均没有其他严重;中国的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,农村劳力大量剩余。与会19人中多数人主张政府以债券收购土地;3人支持中共的土改政策;3人支持走土地集体化道路;无一人支持董时进的意见[3]。解放初,董时进上书毛泽东,力陈停止土改[4]:
地主富农之所以成为地主富农,除少数特殊情形外,大多是因为他们的能力较强,工作较勤,花费较省。虽有不少是由于其祖若父的积蓄,然而自身由贫农起家者亦很多。即使是由于其祖若父的积蓄,亦必须其自身健全,否则必然衰败。这即是说,地主富农多半是社会上的分子,是促社会进步的动力,是所应保护和奖励的。但这绝不是说,贫农都是低劣的分子,因为在战祸绵亘,百业不振的情况之下,多数人都没有改善他们境遇的机会。但是,无论哪一个贫农都没有不愿意成为地主或富农的,若说他们之所以没有成为地主或富农,乃是因为他们的道德特别高尚,不愿意剥削他人,则决不足信。当然应该帮助这些贫农去改善他们的境遇,但帮助他们的正当办法,是在和平恢复之后,努力发展生产建设,多创造就业的机会,使大家都有工作,能够赚到丰富的进款,而不是分给很少几亩土地,把他们羁縻在小块的土地上面,使他们继续留在农人已嫌太多的农村里面讨生活。他们耕种那样小的一块土地,终年劳苦的结果除去了粮税及各项开支以后,根本还是不够维持的生活。
董时进认为,当时毛泽东正好去苏联,可能没有看到他的报告。他被认为,因为农民就是靠拼命地努力获得更多的土地,成为富裕农民,使自己的生活变得更美好的,也就是让土地配置到劳动能手之中,才能提高土地生产效率,社会经济才有发展的可能性。相反,如果积累了土地和财富之后,就把它平均分配掉,谁还会增加土地投入?土地产出与生产力不会增加,社会经济就不会有发展。但在当时高涨的革命热潮之下,董时进的卓识与远见被淹没在革命的洪流中。
(二)集体化突进
个体农民通常一家五口,个体化的经营,规模太小,风险承担能力很小,通过实行互助组和合作社可以实现规模化经营,推动经济效率的提高。尽管建立互助组、合作社、集体化的初衷是为了让农民生产、经营效率得到提高,但在极“左”思潮之下出现了扭曲。,加入合作社基本上是强制性的,有的农民不愿意,但也必须加入,土地使用权归集体,但土地所有者没有选择权,当然只能是强制性的。而且从初级社、合作社到高级社再到1958年的人民公社,在短短的一两年之内就实现了集体化,这就是所谓的“大跃进”。原来土改实现的农民土地所有权就被改变为村民集体土地所有制。第二,合作社没有退出机制,这又是一种强制,农民没有选择的权力[5]。
通过集体化和合作化,土地使用权收归集体,进而土地所有权收归集体。1956年6月30日,届人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第十三条规定,入社的农民必须把私有的土地转为合作社集体所有。也就是说,个人不再拥有土地所有权。此时,距1954年宪法颁布还不到两年时间。1962年9月27日,中共八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)规定,生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等(1),一律不准出租和买卖。中共十一届三中全会后,对这一系列极“左”思潮进行了严肃、彻底的反思,执政党的正式文件中否定了大跃进和人民公社。
如果1958年人民公社标志着集体所有制的实现时间,那么《宪法》是什么时候追认的呢?直到1975年颁布中华人民共和国第二部《宪法》。但该宪法深深地打上了“文化大革命”的烙印,极“左”倾向十分严重。1978年、1982年又相继作了大规模的修改。有人认为这表明从1957年到1975年将近20年间,集体土地所有制、农村集体化是没有被宪法所认可的。但我们认为,尽管土地村民集体所有制“出身”于左倾政策,但已经变成了历史既成事实,不应该由此否认现在的集体所有制。不过,从它的产生历史、背景和演变的角度来看,回顾历史就可以澄清很多的认识误区和成见。
二、使用权的平均:家庭农庄的活力
在人民公社制度下,农民对土地的权利是什么呢?继使用权归集体后,所有权也归集体了。劳动都是集体统一组织的,哨子一吹或者锣鼓一响,农民到田间进行集体劳动。集体劳动缺乏激励机制,很多搭便车的现象就出现了。同时,农民没有土地这一最重要的财产,也就没有了生产积极性。以至于到“文化大革命”后期中国农业经济一度濒临崩溃。
1981年,实行包产到户,也就是把集体土地的使用权分给农民实行个体家庭经营。但是那个时候“包产到户”是一个非常可怕的意识形态禁区。安徽小岗村的农民写血书按手印把土地分到各家各户;如果有人被抓走,其他人应对其家人给予照顾。杜润明了“家庭联产承包责任制”这样一个冗长的名字来替代事实上的包产到户,从而绕开了意识形态之争,幸运的是也使后来的改革绕开了使用权的法律界定。人民公社集体劳动,许多农民吃不饱去逃荒要饭,一旦包产到各家各户,就解决了饥荒问题,所谓“集体劳动去逃荒,包产到户有余粮”。一个制度变迁,当年就收到了立竿见影的成效,这在历史上是很少有过的。
