是合作社的成立门槛比较低。
《合作社法》规定，有五名以上符合要求的成员，就可以提出申请成立合作社。农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
事实上，作为促进农民增收的草根组织，由于其面临的对象是分散的小农，在规则上其设置门槛不可能很高，否则将会把真正的小农排斥在外。成立门槛较低是合作社发展无法回避的矛盾，但是也由此造成了另外一个问题，就是很多合作社从成立之初就缺乏有效发展的能力，为合作社的空壳化埋下伏笔。
第二是合作社的政策优惠比较多。
作为农村中需要培育的新型经营主体，基于农民增收、农业增效、农村发展的考虑，在农民合作社的成立及运行过程中提供了非常多的优惠政策，比如在财政投入、税收减免、金融服务、产品认证、技术推广、人才培养、市场营销、基础设施建设方面给予很多政策优惠。而这些政策优惠进一步刺激了农民申请合作社的积极性，同时也使得很多别有用心者利用政策漏洞来谋取利益。
第三是对合作社的监管手段比较少。
由于合作社的成立门槛很低，给予的政策优惠又比较多，这就刺激了大量合作社的产生。
虽然《合作社法》规定，向登记机关提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记的，情节严重的可以撤销登记或者吊销营业执照；农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照；农民专业合作社在依法向有关主管部门提供的财务报告等材料中，作虚假记载或者隐瞒重要事实的，可以依法追究法律责任。
但是，由于合作社的草根性特征，农民很难像公司经营那样按照严格的制度来操作，并且由于政府能力有限，也很难对这些庞大数量的合作社实施有效监管。所以很多合作社即使多年未经营，也依然存在于名单之上，这就产生了空壳化的既成事实。
部分地方政府的政绩思维使合作社发展脱轨
除此之外，在农民专业合作社快速发展的背后，地方政府也发挥着巨大的推动作用。
在自上而下的量化考核中，作为新型经营主体的合作社数量近年来被作为比较重要的考核指标，地方政府基于完成考核、治理创新等动机，往往通过行政压力、政策诱导等多种方式来增加本地合作社数量。因此，对于合作社成立的审查把关以及后续管理方面都很难做到位，这些为那些空壳化的合作社产生和延续创造了空间。
与此同时，在政绩思维的影响下，地方政府还会专门扶持一些合作社，通过打包资源、开通绿色通道等多种形式打造亮点工程。在此背景下，农民专业合作社发展由于其本身的特殊性难以成为可被借鉴的样本。不仅如此，因为过多的政策优惠以及行政干预，使其从发展的初始阶段就与市场脱轨，很难持续经营。
在四川某地农村调研，当地的跃进土地股份合作社一直被政府视为农业经营制度创新的标杆。在媒体报道中，2010年白云村30户农民发起成立土地股份合作社，以土地承包经营权入股的探索被描绘得像当年安徽小岗村分田壮举一般。
资料图：视觉中国
合作社发起者阿勇讲，当年他因为身体不好，无法在外继续打工，回家种田体力又不行，作为小组长就想在组里找几户人家一起互助生产，把土地集中在一起，各尽所能，取长补短。
当时农业生产存在三个困难：一是农忙时缺乏劳动力，年轻人在外面工作不一定能请到假，老人在家种田，雇工困难且不划算；二是农民缺乏防治病虫害有效手段，比较盲目，需要技术指导；三是田块细碎化、分散化，一些地方农业机械无法下田，全靠人力，比较麻烦。
阿勇的想法获得了当地农业部门的支持，农业部门的领导认为可以把规模再扩大一些，经过多番组织动员，小组30户人家共入股112亩土地成立了土地股份合作社。为了更好进行农业技术指导，农业部门派了一个农技站长做技术指导，帮助合作社运营、制定农业生产计划、协调生产项目等。
年分红时，村民分到了1128元/亩，觉得比自己种田还要划算，跃进土地股份合作社成为了农业经营制度创新亮点，其经验被大范围推广；第二年合作社种植规模扩大到了380亩地，涉及到周边几个小组的土地，当年分红1086元/亩；第三年分红1090元/亩；第四年是960元/亩；往后越来越低。
合作社规模虽然不断扩大，但是分红模式一直是两种：仅有加入的30户村民能够随着收益增减分红，其他后来加入的农民都只能拿到每年600元/亩的固定租金。以至于后加入的农民对此非常不满。
