（纪念改革开放40周年）孙超：科学立法促振兴 良法善治利长远 ——回顾我国农业机械化法制建设40年辉煌历程

　　二、农机化法制体系的框架内容

　　目前，我国建立了以法律和行政法规为基础，以部门规章为主干，辅之以地方性法规，多层次、的农机化法制体系。农机化领域已有法律1部、行政法规1部、部门规章8部，省级地方性法规60余部，为推动农机化持续健康发展发挥了积极作用。

　　（一）法律

　　《农业机械化促进法》是我国首部专门促进农业机械化的法律，是一部农业经济类法律，也是我国农机化的“基本法”。《促进法》为什么被称为农机化的“基本法”？从立法背景看：《促进法》重在解决农机化扶持政策不均衡、不稳定，农机化制度规定不统一、不协调的问题，通过立法，确立了促进农机化发展的制度体系，为制定其他农机化政策法规奠定了基础。从主要内容看：《促进法》围绕提高农机化水平、建设现代农业，从农机科研开发、质量保障、推广使用、社会化服务和扶持措施等方面作了明确规定，涵盖了农机化发展的各个方面。从实施效果看：《促进法》在规范引导和促进保障农机化发展方面作用巨大，广泛调动了政府、企业、农民等主体发展农机化的积极性，农机装备总量、作业水平、社会化服务和农机工业发展之快前所未有，为提高我国农业生产能力、发展现代农业、促进农民增收发挥了重要作用。

　　（二）行政法规

　　随着农业机械及其操作人员数量的不断增多，农机使用问题愈发严峻，监管责任不明晰、管理措施不完善、制度不落实的现象较为突出。《农业机械监督管理条例》旨在预防和减少农机事故，保障人民生命和财产，建立了涵盖农机生产、销售、使用、维修、服务等全流程的监管体系，规定了农机、工商、质检等监管部门和农机生产者、销售者、使用者、维修者等从业主体的权利和义务，确立了事故报送、监督检查、违规处罚等执法规范，为依法规范开展农机监管奠定了法规基础。《条例》出台后，农机生产形势明显好转，事故起数、死亡人数等指标逐年下降，有效维护了人民群众的生命健康和财产。

　　（三）部门规章

　　以农机化法律和行政法规为基础，农机化领域逐步制定了涵盖科研开发、质量保障、推广使用、监管、社会化服务等方面的部门规章，为促进农机化发展明确了具体措施。在监管方面，《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》《拖拉机和联合收割机登记规定》建立了拖拉机和联合收割机及其驾驶人牌证的审批管理制度，规定了影响的产品要求和人员条件，规范了业务流程和便民措施，《农业机械事故处理办法》规范了农机事故报告和处置程序。在推广使用方面，《农业机械试验鉴定办法》确立了通过试验鉴定评价农机是否适用的制度体系，《联合收割机跨区作业管理办法》建立了联合收割机开展社会化跨区作业的服务保障措施，发挥了良好的社会效益。在质量保障方面，《农业机械维修管理规定》明确了农机维修业务的主体资格条件，规定了农机维修经营活动的监管措施，《农业机械质量调查办法》建立了对特定农机产品质量状况进行监督调查的常态化制度。此外，《农业机械产品修理、更换、退货责任规定》对农机生产者、销售者、修理者的三包责任义务及其监督管理进行了规定，有效维护了农民等主体的合法权益。

　　（四）地方性法规

　　在法律和行政法规的基础上，各地结合实际积极出台并完善农机化地方性法规，将本地促进农机化发展的政策措施纳入法制化轨道。目前，在省级地区中，有13个地区出台了农机化促进条例，30个地区出台了农机监督管理条例，另有20余部其他规范农机化发展的地方性法规。

　　为适应依法促进农机化发展的新形势，湖北、内蒙古、广西等地在农机管理条例基础上，出台了农机化促进条例。为应对大气污染防治的新要求，《北京市农业机械监督管理规定》对拖拉机和联合收割机的大气污染物排放进行控制，强化绿色导向。为推进新型农机化技术推广应用，《山东省农业机械化促进条例》规定了全省农业机械化示范区的规划和实施办法，为建立农机科研推广长效机制提供了示范。为落实减轻农民负担的惠农政策，《江苏省农业机械监督管理条例》将农机监管工作所需经费纳入财政预算，以法治保障改革措施落地，提高农机监管的公共服务能力，让农民切实享受到改革成果。

　　三、农机化法制建设的主要经验

　　回顾改革开放以来的农机化法制建设历程，其初始大多源于地方、部门制定的制度规定或政策文件，历经演变和发展，实现了从地方探索到规范的延伸，完成了从政策精神到法规文件的转化，逐步形成了符合发展需求的法制体系，其经验弥足珍贵。

　　（一）促进农机化发展，要依靠法制建设

　　法制体系是农机化发展的基础。农机化法制建设进程中，其指导思想经历了借鉴探索、管理为主、促进发展的转变，法制体系完成了从行政法主导向经济法主导的转化，其结果直接影响了农机化的发展历程。以主要农机产品大中型拖拉机为例，“十一五”期间，其产品年均增长率由《促进法》出台前的2.64%跃升至21.56%，为粮食增产和农民增收发挥了重要作用。因此，为实现促进农机化发展的目标，需要有相适应的法制体系保障。

　　（二）落实改革举措，要依靠法制建设

　　在我国农业农村领域改革的不同阶段，农机化法制建设均发挥了重要作用。在新民主主义革命时期，农机化发展政策上升为法规，顺应了保障农具供给、改革农具使用的需求，恢复了农业生产。在农村家庭联产承包制施行后，农机化法制体系深度变革，其重点由调整集体组织使用农机逐步转变为鼓励个体农民使用农机，推动了亿万先进适用的农机产品投入农业生产。改革和法治如鸟之两翼、车之双轮，重大改革要于法有据、立法要主动适应改革和经济社会发展需要。当前，在依法治国、“放管服”改革、农业供给侧结构性改革的总体要求下，如何落实改革要求，让农机化发展融入乡村振兴战略，是农机化法制建设面临的重要课题。

　　（三）解决问题矛盾，要依靠法制建设

　　法制是应对新情况、解决新问题的良策。改革开放后，允许个体农民购置农机从事生产和运输，但对上道路拖拉机监管职责不明确、管理措施不完善。2004年《道路交通法》施行，赋予公安部门道路执法权，农机部门牌证管理权，填补了监管盲区。随着上道路农机事故的逐步减少，田间事故成为了监管的新重点，2009年出台的《农业机械监督管理条例》对农机生产、销售、使用、维修全过程以及田间作业或转移中的事故处理进行了规范，有效减少了农机田间事故。多年来，行业内对拖拉机是否需要办理交强险存在分歧，2018年出台的《拖拉机和联合收割机登记规定》明确拖拉机运输机组需要在登记时办理交强险，解决了行业多年悬而未决的问题。因此，法制建设是规范秩序、化解矛盾的有效途径。

　　四、农机化法制建设展望

　　回顾过去，农机化法制建设要着重处理好三类关系。一是政策和法规之间的关系。农机化政策和法规分别是是引领发展的方针和指导实践的规范。一方面，政策是法制的灵魂，法律要落实党的路线和方针政策；另一方面，法规对政策的实施具有保障作用。要发挥各自优势，将政策和法规统一于推进农机化发展的实践进程。二是政府和市场之间的关系。政府与市场对促进农机化发展至关重要。一方面，在质量保障、监管等方面需要依靠政府强化监管的领域，要坚守底线；另一方面，又要充分发挥市场机制调动相关主体的积极性，顺应合理诉求，需要在立法时统筹兼顾。三是强制和保护之间的关系。农机化法制调整的主要对象是弱势的农民，需要在立法时兼顾强制规定与保护措施，做到依法护农。

　　展望未来，农机化发展在大力实施乡村振兴战略、落实强农惠农富农政策、推进农业供给侧结构性改革等方面，在推进全程机械化、推广绿色生产技术、保障农机生产、发展农机社会化服务等领域面临新的发展机遇。农机化法制建设40年辉煌历程告诉我们，要不断加强法制建设，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，促进农机化全程、高质发展，为加快推进农业农村现代化、谱写新时代乡村振兴新篇章提供坚强保障。