对十三届人大二次会议第4298号建议的答复
哈明江代表：
您提出的关于搞好农村土地确权流转的建议收悉。现答复如下。
我国宪法和相关法律规定，农村土地属于农民集体所有。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。习近平总书记多次强调，坚持农村基本经营制度有实实在在的政策要求，就是要坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。农业农村部认真贯彻落实中央决策部署，严格依法行政，着力做好农村承包地确权登记颁证和土地经营权流转管理服务工作。
一、关于土地收回
关于进城农户的土地是否可以收回，中央有明确要求，农村土地承包法也有明确规定。2015年中央1号文件明确要求，现阶段，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。为落实中央决策部署，农业农村部积极配合人大修改完善农村土地承包法，2018年12月29日第十三届人大常委会审议通过了关于修改农村土地承包法的决定。法律明确规定：承包期内，发包方不得收回承包地；保护进城农户的土地承包经营权；不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。下一步，我部将严格落实法律要求，指导地方切实保护进城落户农户的土地权益。
二、关于土地调整
党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变。《农村土地承包法》明确规定，承包期内，发包方不得调整承包地；承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等行政主管部门批准；承包合同中约定不得调整的，按照其约定。农业农村部认真贯彻落实中央决策部署和法律要求，指导地方切实保持农村土地承包关系稳定，在充分尊重农民意愿、依法依规并履行村民会议、村务公开等程序的前提下，利用集体机动地、四荒地、依法有偿退出的承包地等土地再次发包给无地少地农户。同时，鼓励各地通过大力实施高素质农民培育等方式，引导农户外出务工增加收入。
三、关于确权确股不确地
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）明确提出，土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。2015年中央1号文件明确要求，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。贯彻落实中央要求，我部会同相关部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，明确要求坚持以确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。
近年来，一些地区在承包地确权登记颁证过程中，在农户自愿基础上，对确权不确地进行了探索。如安徽省2016年印发了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证中使用确权确股不确地方式的规定》，对实施“确权确股不确地”和“确权确亩不确界”需符合的条件、实施范围、审批程序等作了明确规定，有效保障了在实施确权确股不确地时，尊重农民意愿、依法依规有序操作。
四、关于土地流转
党中央、国务院高度重视放活农村土地经营权。《意见》明确要求，严格规范土地流转行为，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有；没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出承包农户有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。《农村土地承包法》也明确规定，保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权；发包方不得干涉承包方依法享有的生产经营自主权，不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的互换、转让或者土地经营权流转。按照中央要求，农业农村部近年来着力加强土地经营权流转管理和服务，印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》等文件。下一步，农业农村部将指导各地健全土地经营权流转市场，规范市场运行机制，引导土地流转双方签订书面流转合同。
五、关于土地整理
《意见》明确提出，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。2012年，国土资源部、财政部印发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》，明确要求各地在实施农村土地整治项目中，要按照中央有关充分尊重农民意愿、切实维护农民权益的要求，认真做好地籍调查和权属管理工作;土地整治中，整治项目涉及土地权属调整的，要在尊重权利人意愿的前提下，及时编制、公告和报批土地权属调整方案，组织签订权属调整协议，并确保调整结果公开、公平、公正，切实维护当事人的土地权益，促进社会和谐稳定。下一步，农业农村部积极贯彻落实中央部署，配合相关部门做好土地整理工作。
六、关于政府出台文件明确农户承包权
党中央、国务院高度重视保护农户承包权益，历年中央一号文件，都对保护农户合法的土地权益提出要求。2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确要求在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。2019年，中办、国办印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，明确要求保护小农户土地承包权益。《农村土地承包法》明确规定，实行农村土地承包经营制度；农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。
农业农村部始终贯彻落实中央决策部署，一方面指导地方在确权中落实农户承包权益，另一方面，指导地方在土地经营权流转中切实尊重农民意愿。近期，中央农办、农业农村部印发《关于做好整村流转农户承包地风险防范工作的通知》，要求各地正确认识整村流转农户承包地存在的风险，整村流转农户承包地各个环节要及时公示公开，必须尊重农民意愿，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。下一步，农业农村部将继续贯彻落实中央决策部署，做好农村承包地确权登记颁证收尾工作，加强土地经营权流转规范管理与服务，指导各地农村土地流转市场规范运行，引导土地经营权有序流转。
感谢您对“三农”工作的关心，希望今后继续支持我们的工作。
联系单位及电话：农业农村部政策与改革司010-59193178
农业农村部
2019年7月29日
