考虑到粮食在经济社会发展中的重要地位,各国大都制定了自己的粮食发展战略,出台了相应的支持与保护政策,以促进粮食生产、保障粮食。这些政策或直接或间接、程度不一地对粮食生产进行了利益补偿,形成了各具特色的利益补偿机制。美国拥有广阔的耕地面积,粮食生产自然条件优越,同时科技发达、经济实力雄厚、生产方式先进,所有这些共同造就了美国的粮食生产综合能力,使之成为上重要的粮食出口国。美国先后出台了一系列政策对粮食生产者和生产区给予补偿,支持和引导粮食产业发展,本文拟从补偿目标、途径、方式等方面对这些政策进行简要分析评介。
政策目标和补偿途径多样化
粮食产业是农业的主要组成部分之一,但是受生产周期长、供给调整滞后于需求变化,生产活动对自然条件的依赖程度较高,产品价格受自然风险和市场风险影响较大,需要较高的固定资产投入但投资回报率不高等因素的影响,粮食产业在某种程度上是一个需要扶持的弱势产业。在上的许多,对粮食生产者进行利益补偿,已经成为一种重要的政府行为,其中也包括美国。
从美国的粮食生产支持政策及其构建的利益补偿机制来看,粮食生产利益补偿的目标在不同发展阶段是不尽相同的。美国曾先后出台无追索权贷款政策、目标价格差额补贴政策、直接支付制度、反周期补贴计划、销售援助贷款和贷款差额支付政策、平均作物收入选择方案以及价格损失保障补贴政策等。这些政策间既存在并行关系也存在更替关系,反映了美国政府希望根据实际情况调整政策以保障粮食的意图。总体而言,美国制定和实施上述政策主要是为了实现以下几个方面的目标:一是增加农民收入,保证农民粮食生产积极性,从而保障粮食供应;二是补偿损失,鼓励限产,保障粮食价格;三是鼓励发展生态农业,保障粮食质量;四是促进农村经济社会发展,缩小城乡差距;五是保持农民、农业、农村的可持续发展。
通过目标多样化的粮食生产利益补偿政策,美国在一定程度上实现了综合考虑农民增收、粮食增产、产品质量提升、结构优化、生产方式环保、缩小城乡差距,促进农村经济社会可持续发展的政策预期效果,促进了粮食产业的发展,体现了政策目标定位的综合性和目标功能的多样性。
为促进粮食产业和农村社会发展,美国采用了多种粮食生产利益补偿途径,主要包括价格支持、直接补贴、灾害救助、保险支持、信贷支持、税收优惠、关税保护、环保补贴、休耕补贴、农资补贴、农业基础设施建设、农村公共服务设施建设、农业科技研发和推广应用、扶持农业合作组织、建立产销合作、农产品销售帮助、完善粮食产业链条、推动粮食产业化发展等。为了解决因环境恶化部分耕地需要退耕还林还牧、保持地力而要尝试休耕以及基层仓储设施不足等问题,美国还采取了休耕保护、委托民间代储等政策以进一步完善其利益补偿途径体系。在一定条件下,农户还可以在各种补偿方式中做出选择。
以项目为依托弥补农民损失
在粮食生产利益补偿实践中,美国通常会采用以项目为依托的补偿方式,对补偿的目标、对象、范围、标准、主体以及资金的来源、出资的比例、农民应承担的责任和义务、执行情况的检查和复核等都有较为严密的规定,还设置有操作性比较强的相关配套措施,能较好地防范骗取补偿资金的行为,同时提高补偿效率。比如美国先后出台、实施的关于耕地保护、休耕的资金补贴项目主要有“土地银行项目”“休耕保护储备项目”“环境质量刺激项目”和“土壤保护监管项目”等。这些项目不仅具体内容不同,而且即使是同一项目,在不同时段也会根据不断变化的社会经济状况和社会需求,对目标重点、参与方式、补偿面积、补偿标准等适时做出调整。项目化的有关政策在保护耕地、补偿农民利益、促进农民农村农业可持续发展等方面发挥了重要作用。
补偿力度无疑是补偿机制中的重要内容。美国的粮食生产利益补偿力度基本上是以让农民和工人收入持平为标准的。美国农业法案中的平均作物收入选择方案是以作物所在州年度平均收益水平为依据进行计算,对农户实际收益低于目标收益的差额进行一定额度补贴的政策方案。这实际上是一种基于收入而非基于价格的反周期补贴,设计初衷是为农户提供收入保障支持。无论农民的收入损失是因单产增加还是减少导致的,他们都可以获得政府提供的补贴,因而也被称为收入保障直接补贴。
