农地“三权分置”模式下土地经营权流转纠纷裁判的价值衡平

传统的民法理论通常认为一项权利具有多项权能，这种权能实质是权利的具体作用方式和实现方式，可从权利中分离出亦或重新聚合成新的权利。所有权、承包权和经营权“三权分置”的核心理念旨在将土地经营权从农村集体土地权利体系中进一步抽离出来进行市场化配置，使各项权利权能从杂糅合一走向界清线明。在“政策先行、法律完善”的现状背景下，人民法院在审理农地经营权流转合同纠纷时应综合考量纠纷发生原因及其各项价值衡平。

一、农地经营权流转纠纷司法裁判的现实困境

随着农村经济体制改革不断向纵深推进，农村土地承包经营权的构成和权能也在实践中被不断丰富和细化，转让、抵押、入股等新型流转模式的现实需求和相对滞后的法律供给之间的矛盾愈发突出。虽然目前农地“三权分置”的试点经验日渐积累、发展路径也日益清晰，但由于土地问题与农民利益息息相关，且地区间生产力发展水平、农民自我法律保护意识和配套政策完善程度差距较大，土地经营权流转合同纠纷仍不断涌现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性、易引发社会不稳定等诸多特点，人民法院在案件审理时，仍面临着诸多困境。

关注焦点的局限性。我国物权法已将土地承包经营权明确为用益物权，在这一权利特征下，物权的效用如何充分发挥、权能的经济利益如何挖潜、农地的自然资源价值和多种金融模式如何融合等，就成为各方最为关切的目标。同时随着大城市集聚吸附效应的持续增强、农村青壮年劳动力的逐渐外迁、规模化农业经营优势的日益显现等，农地承包经营权之社会保障职能优先级的必要性、合理性也愈发受到质疑。从立法目的来看，物权制度的设立应以充分发挥物的效用和价值为基础，但当前我国农地的政策制度对于非经济性价值的关注要多于经济价值；对于土地权利归属或其身份性的关注要多于提升土地利用效率；对于土地政策、制度层面创新的关注要多于推动立法予以完善。“三权分置”模式下将土地经营权单独分离出来，笔者认为其真正意义在于农地利用价值理念的转变。与此对应的，在政策先行、实践先行的情况下，更应聚焦如何将其理念传导至完善交易制度、完善法律体系和完善司法裁判标准的层面。

有序流转尚待加强。从权利设计特征来看，我国土地承包经营权的流转更类似于用益物权的处分，目前也在法律和政策层面均予以了相应规定，但明显还不能满足农地的多样化利用需求。在农村土地制度改革先行先试的背景下，现有法律框架和条文也难以解决很多农地流转实践中出现的新纠纷、新问题。比如已颇具普遍性的土地承包经营权抵押问题，有些试点地区已通过政策创新进行了认可，甚至对抵押权的设立、变更、登记等情形进行了详细规定，但在纠纷产生后，无论是合同效力的认定亦或是纠纷解决的方式，均未实现裁判理念和裁判规则的统一，多数纠纷还是通过政府出面或司法调解予以解决，从而导致地区间差异的出现。同时在实践中，村民普遍认为土地承包经营权具有强烈的成员权色彩，其所有权归集体、应保障村民基本生活的价值格局难以突破，从而在农地流转合同签订、履行过程中不断出现阻力和矛盾。

法治和履约意识仍相对淡薄。由于教育背景、普法宣传、地域限制和信息交互等多方面原因，我国农村居民的整体法律素养和履约主动性均相对较弱，这既体现为自我保护力度不足，还会在合同履行过程中出现随意性、偶发性违约情形。比如在二轮延包期间，就大量出现未能及时归乡确认而失地的情形，或是农户外出务工及户口转非时承诺了放弃土地承包经营权，但在城乡一体化或者农地规模化流转过程中看到经济利益又主张权利的情形等等。而从范围看，由于土地政策的多次变更和村集体成员的更迭，加之很多基层干部对政策了解不深、认识不够，导致出现了很多不规范、不依法操作造成诸多历史遗留问题。更有甚者出现了村委会领导利用职权违规发包、违法签订或变更合同等权力寻租行为，严重损害了农户利益和交易秩序。

二、农地经营权流转纠纷司法裁判的价值衡平

立法过程是对所涉调整对象利益结构的一次价值判断，已然综合考虑和兼顾多方的利益诉求，而司法裁判的过程是在此基础上的再一次价值平衡。就我国农村土地承包经营权而言，在区域发展不均衡、政策规定有差异、案件事实多元化和法律规范尚缺位的背景下，人民法院在审理时更要注重农地经营权诸多价值属性与功能间的取舍与衡平。

生存权保障与资源性财产利益的平衡。在农耕时代，土地曾是人类赖以生存发展的核心资源，其作为保障内容之一更主要体现为确保农民满足自身的生存需求，避免农民因失地而影响农村社会的稳定，从价值意义上更倾向于人权保障。然就客观规律而言，土地资源的保障职能的变迁更应以特定时代和社会现状的需求为标准，使农户从单一来源的土地保障、自我保障，转为多层次、体系化的统筹保障、社会保障。在我国农村人口持续向城市转移、城镇化进程不断加速、农业规模化经营环境逐渐成熟的背景下，农地经营权从土地承包经营权中剥离，突出土地作为自然资源的财产属性利用率，是我国经济发展速度、社会保障水平、治理体系和治理能力现代化等因素综合提升的历史选择，更是我们在农地生存权保障利益与资源性财产利益平衡之间给出的时代答案。

交易秩序稳定和“弱势方”保护的平衡。在“三权分置”的权利框架下，农地经营权系应是由所有权中而成的一种用益物权，具有完整的占有、使用、收益和处分权能。按照王泽鉴先生的观点，所有权既具整体性，则不能在内容或时间上加以分割。在所有物上设定用益物权或担保物权，不是让与所有权之一部，而是创设一个新的、独立之物权。基于其可处分性，即赋予了该权利在市场经济的环境中可充分通过抵押、租赁、转让等形式予以流通的特征。但在实际流转过程中，由于农户自我保护意识薄弱、政策法律缺位、部门监管不力等因素，往往出现农户变为合同双方中的“弱势方”。例如流入方利用优势市场地位低价租赁、擅自改变土地用途而出现“非农化”“非粮化”、流转期限约定较长、未约定违约责任而随意解约等情况。人民法院在审理相关农地流转纠纷的过程中要对恶意侵害农户利益的行为进行重点打击，但与此同时要深刻理解土地纳入农村金融改革之中是大势所趋，因此其交易的性、稳定性、持续性是立法者和司法者应秉承的秩序价值取向。要通过裁判规则的指引作用，倒逼土地作为财产性资源参与市场交易的农户理念意识、法律法规完善、流转利用模式等不断实现市场化、规范化、体系化。

政策先行与法律法规缺位的平衡。从“两权分离”到“三权分置”是我国土地制度的再次创新，其发展路径仍是“地区试点、政策先行、法律完善”。作为一项私权利，“法无禁止即允许”的理念下很多试点地区立足推动改革，均出台了推动农地经营权流转的政策制度，但人民法院在面对众多新兴的权利主体和纷杂的纠纷类型时，仍在很多案件中难以找到明确的法律规定作为支撑。例如在农地经营权流转合同纠纷案件中农地流转双方的主体资格认定问题。在实践中经常出现农户为获取更高利益而将土地流转给集体经济组织之外的主体，在土地价值被开发后又不愿继续履行，以受让方非本集体经济组织成员为由要求解除合同。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转受让方既可以是本集体经济组织成员，又可以是“具有农业经营能力”的组织和个人。如何判定“具有农业经营能力”，笔者认为在政策层面为推进农地流转而采取了更开放的主体资格条件，同时法律又未有禁止性规定时，应认定合同有效，理由有三。其一，政策是依据法律和相关程序而制定的社会规范，对社会公众具有约束性和指引性；其二，法律的调整范围有限性和滞后性需要政策的灵活性予以弥补，以保证社会的有序运转；其三，从我国土地制度变革的历史轨迹来看，其根源性动力是社会生产力发展的必然结果。人民法院的司法裁判理应在“三权分置”的法律缺位过渡时期承担起构建行为准则与制度规范的责任，确保农地经营权在改革过程中的公平、、有序流转。