二、“十四五”农业机械化面临的重大挑战
中央一直高度重视农业机械化，历年中央一号文件都有加快推进农业机械化的相关内容。2004年颁布实施了《农业机械化促进法》，先后出台农业机械购置补贴政策、农机深松作业补贴政策等，极大调动了农民购机用机的积极性，农业机械化快速发展，农业生产已进入机械化作业为主的新阶段，需求爆发。但农业机械化和农机装备产业发展仍存在不平衡不充分的问题，因此，2018年国务院印发了《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》（简称“国发42号文”），对农业机械化发展做出部署，要求推动农机装备产业向高质量发展转型，推动农业机械化向全程高质升级。
根据国发42号文提出的2025年农业机械化发展目标，还存在一些机械化的薄弱环节、薄弱产业和薄弱区域。截至2018年底，在薄弱环节方面，马铃薯种植和收获机械化率仅为25%左右，棉花采摘机械化率仅为41%，油菜种植和收获机械化率仅分别为30%和40%，花生收获机械化率仅为45%，甘蔗收获机械化率不到5%，植保机械化率不到45%，化肥深施和粮食产地烘干机械化率均不到25%；在薄弱产业方面，水产养殖、畜牧养殖、农产品初加工、设施农业综合机械化率分别仅为29%、33%、36%和36%，水果和茶叶综合机械化率分别仅为25%和28%；在薄弱区域方面，丘陵山区特别是西南丘陵山区，机械化水平不高，有8个丘陵山区省份农作物耕种收综合机械化率不到50%，2个西南丘陵山区省份不到30%，部分丘陵山区县则更低。这些薄弱环节、薄弱产业和薄弱区域的机械化率与目标差距较大，是农业机械化发展的难点，也是“十四五”农业机械化发展面临的重大挑战。要攻克这些难点，迎接这些挑战，必须正视以下亟待解决的问题。
（一）农机科技创新能力不强。基础研究薄弱、机艺结合不紧密，原创性科技成果少，关键技术自给率较低，一些基础理论和关键共性技术研究尚处于工业化发展初期，受制于人的局面没有根本改变，还有很多短板和薄弱环节亟待突破，特别是高端、大型农机装备基本为外资品牌所占领；企业技术创新能力弱，主体地位没有真正确立，产学研推用结合不够紧密，研发和成果转化效率不高；科技信用体系与权益保护机制作用发挥不够，科技人员的积极性创造性还没有得到充分发挥；农机产品创制“重设计制造，轻试验检测”，质量标准体系不配套，工程化验证缺乏等。
（二）部分农机装备有效供给不足。农机产能过剩与缺门断档并存，中高端产品不多，机具适应性可靠性有待提高，环保压力大。在一些产业领域和一些生产环节还存在“无机可用”“无好机用”的问题，这也是一些薄弱环节、薄弱产业和薄弱区域机械化水平仍然不高的主要原因。“供不适需”矛盾开始显现，传统、大宗农机产品产能过剩、需求下滑，不同程度的“卖难”；新兴、空白领域产品创制“供不足需”。农机工业结构调整，增速下降。
（三）农机农艺结合不够紧密。一些产业品种、栽培、农艺养殖技术、种养方式、产后加工、农田改造、配套设施等，诸多方面都存在“宜机化”问题，即不仅种植业，养殖业也需要农机农艺结合；不仅是农田整治要实现“宜机化”，养殖规模、养殖方式、养殖品种等也需要“宜机化”。目前，现实生产中存在的品种、种养方式与机械化生产不协调，制约了农机研发、推广应用和作业效率与效益。集成配套的机械化生产体系和系统解决方案还不能满足实际生产的需要。
（四）农机作业基础设施建设滞后。许多地方特别是丘陵山区，田块比较细碎，机耕道路缺乏，种植经营分散，导致农机“下田难”“作业难”，存在“有机难用”的问题。已建设的部分高标农田建设并未达到“宜机化”要求，有的没有设计农机下田坡道，机耕道与田块之间高差在60公分以上；有的排水设计不合理，排水沟高于田块，导致雨季时田中的水难以有效排出，影响作物种植。合作社农机库棚用地难以落实，农机具停放库棚设施缺乏，虽然国土资源部和农业部先后联合发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，明确兴建农业设施占用农用地，不需办理农用地转用审批手续；明确将粮食规模化生产所必需的粮食晾晒场、存储场、烘干塔、农机农资仓库等配套设施纳入设施农用地范围，但某些地方并未纳入农用地管理范畴。农机“存放难”和“保养难”问题比较突出。
三、“十四五”重大任务及政策建议
（一）重大任务
“十四五”农业机械化的重大任务就是贯彻落实国发42号文，通过“两融合两适应三创新”，补短板、强弱项、促协调，推动农机装备产业向高质量发展转型，推动农业机械化向全程高质升级，走出一条中国特色农业机械化发展道路，为实现农业农村现代化提供有力支撑。
两融合：即农机农艺融合和机械化信息化融合。在农机农艺融合方面，强调品种、耕作方式、种植制度、养殖方式、加工等必须“宜机化”，应用适宜的农机装备技术推广模式，全程推进，发展，构建机械化生产体系。在机械化信息化融合方面，要将互联网、物联网、大数据、移动通讯、智能控制、卫星定位等信息化技术应用于农机生产、服务与管理，提升农机制造、产品、服务、管理质量和水平。
两适应：即农机服务模式与农业适度规模经营相适应、机械化生产与农田建设相适应。一是在农机服务模式与农业适度规模经营相适应方面。通过农机社会化服务既可实现零散土地集中式服务的规模经营、带动小农户的发展，也可为土地流转集中式规模经营提供大型农机服务。二是机械化生产与农田建设相适应。由传统的“以机适地”转为“以地适机”，制修订“宜机化”农田整治的有关制度、标准、规范和实施细则，明确田间道路、田块长度宽度与平整度等“宜机化”要求，切实改善农机通行和作业条件，提高农机适应性。重点支持丘陵山区农田宜机化改造。
三创新：即科技创新、机制创新和政策创新。科技创新，重在推进机艺融合，支撑装备产业高质量发展。机制创新，主要是破除体制机制障碍，促进协同协调。政策创新，主要是加强政策联创，支持引导突破重点和难点。
（二）政策建议
1.加强高标准农田建设和“宜机化”改造。发展机械化，农田是基础。欧美、日韩等和台湾均为政府承担农田土地整治的责任，为机械化创造良好的作业条件。近期，习近平总书记在对春季农业生产工作的重要指示中特别指出，“要加强高标准农田、农田水利、农业机械化等现代农业基础设施建设，提升农业科技创新水平并加快推广使用，增强粮食生产能力和防灾减灾能力”。因此，建议将农机作业条件和作业标准作为高标准农田建设的重要内容并严格遵守与执行，提高农机作业便利程度，特别是加快补齐丘陵山区农业机械化基础条件薄弱的短板，为加快丘陵山区农业机械化、促进农业农村现代化创造条件。
2.改善农机作业配套设施条件。建议切实贯彻国土资源部和农业部联合发布的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及国发42号文精神，落实设施农用地、新型农业经营主体建设用地、农业生产用电等相关政策，支持农机合作社等农机服务组织生产条件建设。加强县级统筹规划，合理布局农机具存放和维修、农作物育秧育苗以及农产品产地烘干和初加工等农机作业服务配套设施，特别是加强丘陵山区省份在基础设施建设方面的支持力度。
3.稳定实施农机购置补贴政策。2004年实施农机购置补贴政策以来，对于提高农业机械化水平、引导农民购机用机发挥了积极作用，效果良好。建议针对先进适用农业机械继续稳定实施补贴政策，对购买国内外农机产品一视同仁，限度发挥政策效益；加大农机新产品补贴试点力度，支持大马力、高性能和特色、复式农机新装备示范推广。积极推进农机报废更新，加快淘汰老旧农机装备，促进新机具新技术推广应用。积极发展农用航空，规范和促进植保无人机推广应用。
4.拓展财政支持农机化的领域与范围。基于农业机械化发展的迫切需要，建议进一步健全完善农业机械化投入稳定增长机制和长效机制的政策体系，拓展财政支持农机化的领域与范围。重点补贴包括农机深松整地、秸秆机械化还田、水稻机械化育插秧、马铃薯机械化种植与收获、油菜机械化种植与收获、甘蔗机械化收获、粮食产地烘干等关键作业环节。对农机关键作业环节进行补贴，是保障粮食，保护生态环境，促进农业可持续发展的重要手段。
5.完善农机金融保险政策。鼓励金融机构针对权属清晰的大型农机装备开展抵押贷款，鼓励有条件的地方探索对购买大型农机装备贷款进行贴息。落实农机服务金融支持政策，引导金融机构加大对农机企业和新型农机服务组织的信贷投放，灵活开发各类信贷产品和提供个性化融资方案；在合规审慎的前提下，按规定程序开展面向家庭农场、农机合作社、农业企业等新型农业经营主体的农机融资租赁业务和信贷担保服务。鼓励发展农机保险。农机融资租赁服务按规定适用增值税优惠政策，允许租赁农机等设备的实际使用人按规定享受农机购置补贴。农业机械耕作服务按规定适用增值税免征政策。
6.支持农机化科技创新与推广。推进我国农机装备产业转型升级，加强大宗农作物机械国产化水平，加大对经济作物、养殖业、丘陵山区农林机械及高端农机装备研发制造，以及基础材料、基础工艺、电子信息等“卡脖子”问题攻关的支持力度。完善农机装备创新体系，推进农机装备全产业链协同发展，优化农机装备产业结构布局，加强农机装备质量可靠性建设。支持绿色新机具新技术示范推广，加强薄弱环节农业机械化技术创新研究和农机装备的研发、推广与应用，攻克制约农业机械化全程高质发展的技术难题。支持智慧农业示范与推广。强化农业机械化技术推广机构的能力建设，加大新技术试验验证力度。
