我国农村现行的以土地承包经营权为基础的土地制度，曾经为解决温饱问题和推进改革开放作出巨大贡献。但随着改革开放40多年来社会生产力持续提升，农户独立生产、分散经营的生产关系一定程度上制约了以规模化、集约化为主要特征的农业现代化的顺利实现，制约了工业化、城镇化发展的顺利推进。
在政协委员张改平看来，破解这种制约，根本出路在于对土地制度进行前瞻而审慎的深度改革，一方面逐步推动农民从依靠土地保障向依靠社会保障的制度转变，审慎扩大农村土地承包权有偿退出群体，另一方面逐步推动农村土地适度规模化经营，将农村劳动力从土地上解放出来，为农业现代化、工业化、城镇化健康协调发展提供强劲动力。
张改平介绍，2016年，《农业现代化规划（2016—2020年）》提出，在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点。2018年12月，人大对《中华人民共和国农村土地承包法》进行修改，对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方。几年来，农业农村部确定的两批试点地区积极探索土地承包权有偿退出，形成一些经验,也反映出一些问题。
2019年，张改平承担了中国工程院咨询研究项目“以适度规模化生产为目标的土地承包权退出机制研究”，选取10个农业农村部、第二批农村土地承包权有偿退出试点市县区及10个非试点市县区开展调研，总结试点经验，分析存在问题。基于调研情况，张改平从以下三个方面提出推进以适度规模化生产为目标的土地承包权退出的建议——
——建议审慎扩大土地承包权有偿退出的参与群体。现行《中华人民共和国农村土地承包法》关于农村土地承包权有偿退出的政策法规，对参与群体的界定主要针对的是进城落户农户。在调研中张改平发现，一方面有着有偿退地意愿的群体并非仅有进城落户的农户，农村孤寡老人和丧失耕种能力的中老年农民的有偿退地意愿更为强烈；另一方面，有些村集体作为发包方没有足够的经济实力支付农户自愿交回承包地的补偿款，符合条件的农户自愿有偿退地的愿望难以实现。
基于以上原因，张改平建议在进一步完善农村土地政策法规的过程中，审慎扩大土地承包权有偿退出的参与群体，一方面在引导进城务工落户群体自愿有偿退地的同时，允许农村孤寡老人、60岁以上老年农民和丧失耕种能力农民自愿有偿退地；另一方面，将农户自愿有偿退地的转让范围从本村扩大到本乡镇或本县域，农户自愿有偿退地的愿望更容易实现。
——建议参照同地区城镇生活成本调整退地农户基础养老金。在调研中张改平发现，一方面由于各地自愿退地的一次性补偿标准一般接近于征地补偿标准，对农民的吸引力不大；另一方面由于农业产业的高风险、低利润造成土地流转主体经营收益不稳定、偿付能力不稳定，使一些农民认为土地流转收入并非持续稳定可靠的生活保障来源。与这两种方式相比，更受农民关注、与有偿退地意愿关联度的因素是新型农村社会养老保险中的基础养老金。
人力资源和社会保障部2018年规定的60岁以上农民基础养老金标准是88元，各地随即根据经济发展水平制定了不同标准。以每人每月计算，2019年部分省市基础养老金标准分别为：上海1010元，其松江区退地农民另外享受人均784元的土地退养补助金；北京800元；天津307元；西藏180元；广东170元；江苏148元；宁夏143元；福建123元；湖南、湖北、云南、吉林、河南103元。
在调研中，农民普遍反映，如果发放的基础养老金达到或接近当地人均基本生活成本，比土地流转收入更为持续稳定可靠，能够解除退地后缺乏生活保障的后顾之忧，有偿退地将成为农村孤寡老人、60岁以上老年农民和丧失耕种能力农民这三种农户群体的自愿选择。农民自行估算的人均基本生活成本在中西部欠发达地区普遍为500-600元，在东部地区普遍为600-800元，在北上广地区普遍为1000元左右。这个数字在同地区城镇近郊和传统农区略有差别，城镇近郊农民人均基本生活成本一般高出100-200元。
基于以上原因，张改平建议在深化城乡居民统一社保制度的过程中，将农村孤寡老人、60岁以上老年农民和丧失耕种能力的农民这三种农户群体的基础养老金逐步调整到同地区城乡居民生活成本的水平线，解除退地农户的后顾之忧，为引导农户自愿退地、推进农业适度规模化发展创造政策条件。
——建议进一步深化农村集体经济组织股份制改革。在调研中张改平还发现，有不少农村成立了村级集体经济组织，也有一些农村利用集中流转的土地发展集体经济。但是受制于土地流转价格远超欧美农业发达土地租赁价格，受制于传统农业尤其是种植业风险高、利润低、比较效益低下，集体经济组织往往发展乏力，这是有些村集体作为土地发包方没有经济实力支付农户自愿交回承包地的补偿款的根本原因。
张改平建议研究出台更加有力的政策措施，进一步深化农村集体经济组织股份制改革，以便充分发挥管理集体资产、开发集体资源等作用。在实现集体成员身份认定与现有股权配置的有效衔接的基础上，进一步探索和解决股权的继承流转权能以及农村集体经济组织的规范运作等关键问题同时，推动农村集体经济组织完善治理结构，健全各项制度，形成“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的长效机制，支持农村集体经济组织因地制宜健康可持续发展壮大，使其有能力支付农户自愿交回承包地的补偿款，形成适度规模化生产与集体经济组织发展相得益彰的良性态势。
